行政法的渊源和效力

第二节　行政法的渊源和效力

一、行政法的渊源

法的渊源指法的源泉、来源、源头。在历史上，学者们通常将法的渊源分为历史渊源、本质渊源、思想理论渊源、效力渊源、文件渊源、形式渊源等来加以认识。⁽¹⁶⁾

我国目前所讲的法的渊源一般有实质意义法的渊源和形式意义法的渊源两种不同的解释。在实质意义上，法的渊源是指法的内容的来源，如法源于经济或经济关系。形式意义上法的渊源，就是法的效力渊源，指一定的国家机关依照法定职权和程序制定或认可的具有不同效力和地位的法的不同表现形式。根据法的效力来源不同，可以将法划分为不同的形式，如制定法、判例法、习惯法、法理等。在我国，对法的渊源的理解一般指效力意义上的渊源，主要是各种制定法。

(一)宪法

《中华人民共和国宪法》规定，宪法是“国家的根本法，具有最高的法律效力”;“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”可见，宪法是我国的根本大法，是我国最高位阶的法源。宪法作为行政法的渊源，主要表现在两个方面:第一，宪法是行政立法的依据。有关重要的行政立法，特别是行政法律的制定，都是以宪法为依据的;第二，宪法中规定行政权利、义务，调整行政关系的法律规范，是行政法的直接渊源。

(二)法律

法律有广义和狭义之分。这里的法律是指，国家最高权力机关制定的规范性文件，包括全国人民代表大会制定的基本法律和全国人民代表大会常务委员会制定的一般法律。其中规范行政管理活动、调整行政关系的法律规范是我国行政法的法源，如全国人民代表大会制定的《行政处罚法》，全国人民代表大会常务委员会制定的《行政许可法》等。法律是我国行政法的基本法源。

(三)行政法规

行政法规指国务院制定的规范性文件。其数量是巨大的，《国务院公报》每年登载的行政法规就有六七十件之多。可见，行政法规在量上是行政法的主要渊源。⁽¹⁷⁾但并非所有的行政法规都属于行政法，因为行政法规不仅可以载有行政法规范，还可以载有经济法、劳动法、婚姻法，甚至民法和刑法的规范，尽管这种情况很少。所以不能把行政法规等同于行政法，也不能等同于行政法规范。

(四)地方性法规

地方性法规指特定的地方国家权力机关制定的规范性法律文件。这些特定的地方国家权力机关包括:省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会和较大市(包括省、自治区人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市⁽¹⁸⁾)的人民代表大会及其常务委员会。地方性法规通常也包括民族自治地方即自治区、自治州和自治县的人民代表大会依法制定的自治条例和单行条例。地方性法规效力低于宪法、法律和行政法规，仅在本行政区域内有效。

(五)行政规章

行政规章包括部门规章和地方政府规章。部门规章指国务院各部、委及其直属机构制定的规章。部门规章作为行政法的渊源，数量比行政法规更多，调整着广泛的社会关系。地方政府规章指省、自治区、直辖市人民政府和较大市的人民政府制定的规章。地方政府规章作为行政法的渊源，数量也大大超过地方性法规，涉及各个行政管理领域。

(六)法律解释

法律解释多种多样，有国家机关的规范性解释，有司法和执法工作者在司法、执法实践中具体适用的法律解释，还有学者进行学术研究时的学术解释。在我国，作为行政法渊源的法律解释仅指国家机关的规范性解释，包括最高国家权力机关的解释、国家司法机关的解释、中央国家政府机关的解释、地方权力机关的解释和行政机关的解释。

(七)国际条约和惯例

国际条约指我国作为国际法主体同外国缔结的双边、多边协议和其他具有条约、协定性质的文件。国际惯例指以国际法院等各种国际裁决机构的判例所体现或确认的国际法规则和国际交往中形成的共同遵守的不成文的习惯。国际惯例是国际条约的补充。条约生效后，对缔约国的国家机关、团体和公民就具有法律上的效力，因而国际条约也是当代中国法的渊源之一。中国参加的国际条约或协定，如果规定了中国行政机关的权利义务，是否可以直接作为国内行政法的渊源，需要根据实际内容进行确定。根据中国加入世界贸易组织文件的相关规定，WTO协定和中国入世文件关于我国行政机关和其他有关机构权利义务的规定，应当转化为中国的国内立法后才能作为行政法的法律渊源予以适用。

二、行政法的效力

法的效力有广义和狭义两种解释。广义上法的效力，泛指法的约束力和强制力;狭义上法的效力，仅指法的生效范围或适用范围，即法对什么人，在什么地方和什么时间适用。⁽¹⁹⁾这里主要研究狭义上的行政法的效力，即它的生效范围或适用范围，包括空间上的效力、时间上的效力和对人的效力。

(一)行政法的空间效力

行政法的空间效力，指行政法在空间上的效力范围，即行政法在哪些地域范围及其上空具有法律约束力。

就中央的行政法规范而言，一般在我国的全部领域内都具有法律效力。这里的领域，包括我国的领陆、领海、领空，以及延伸意义上的领域(如我国的驻外使馆，领海和领空以外的船舶与飞机)。如全国人民代表大会常务委员会制定的《中华人民共和国治安管理处罚法》第4条规定:“在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的外，适用本法。在中华人民共和国船舶和航空器内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的外，适用本法。”但也有中央的行政法规范明确规定只适用于特殊领域，如《中华人民共和国海关总署对进出经济特区的货物、运输工具、行李物品和邮递物品的管理规定》⁽²⁰⁾只适用于深圳、珠海、汕头和厦门四个经济特区，《中华人民共和国海关对经济技术开发区进出境货物的管理规定》⁽²¹⁾只适用于经国家批准的沿海港口城市兴办的经济技术开发区等。就地方的行政法规范而言，只能在本行政区域内生效，在其他领域不具有法律效力。

(二)行政法的时间效力

行政法的时间效力，指行政法在什么样的时间范围内有效，即从何时起生效、至何时止失效，以及是否具有溯及既往的效力。

1.行政法的生效时间

行政法的生效时间有三种:(1)以发布时间为生效时间。如《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》⁽²²⁾第46条规定:“本条例自发布之日起实施。”在这种情况下，该条例以其发布时间1992年3月1日零时为其生效时间。(2)以规定时间为生效时间。如《中华人民共和国海关法》第102条规定:“本法自1987年7月1日起实施。”则该法律就以其规定的时间1987年7月1日零时为生效时间。(3)规定法律公布后符合一定条件时生效。如《药品广告管理办法》⁽²³⁾第11条规定:“本办法自文到之日起执行。”“文到之日”，就是各地行政主体收到该法律、法规和规章文本之日。“文到”就是该办法的生效条件，“文到之日”就是该办法的生效时间。

2.行政法的失效时间

行政法的失效时间有四种情况:第一，因撤销而失效。根据规定，对违法的法律、法规和规章应予以撤销。《中华人民共和国立法法》第87条规定:“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的，由有关机关依照本法第八十八条规定的权限予以改变或者撤销:(一)超越权限的;(二)下位法违反上位法规定的;(三)规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的;(四)规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的;(五)违背法定程序的。”对被撤销的法律、法规和规章，视为自始不具有法律效力即从来没有发生过法律效力。第二，因废止而失效。由于颁布了新的法律、法规和规章或原有的法律、法规和规章不适应新的需要，可废止原有的法律、法规和规章。被废止的法律、法规和规章自废止之日起不具有法律效力，但它在废止之日前的法律效力不受影响。第三，因修改而失效。经修改的法律、法规和规章，被修改的部分丧失了法律效力。修改不同于废止，废止是使整个法律、法规和规章失效，修改只是使法律、法规和规章的部分内容或条款失效。法律、法规和规章修改的主要形式是通过或者批准修正案，被修改的部分自修正案生效之时起丧失法律效力。第四，自行失效。自行失效有以下两种情况:第一，因所定期限届满而自行失效;第二，因调整对象的消灭而自行失效。

3.行政法的溯及力

行政法一般不具有溯及既往的效力，但行政法律规范作了明文规定的除外。也就是说，行政法律规范除有明文规定者外，不论该行政法律规范规定是否有利于行政相对人，都只能对其施行后的行为发生法律约束力，对其施行前的行为不具有任何法律约束力。

(三)行政法对人的效力

这里的人是指行政法律关系的当事人，包括行政主体、行政相对人和行政第三人。行政法对行政主体、行政相对人和行政第三人都具有法律效力，它们都应受到行政法的约束，严格遵守行政法规范的规定，而不得与之相违背，否则都应承担相应的法律责任。这里值得注意的是，每个行政法规范对所约束的行政主体都有范围上的限制，而非完全相同。⁽²⁴⁾