行政复议维持原行政行为的被告

第一节　行政复议法

一、行政复议的概念与基本原则

(一)行政复议的概念与特征

在我国，行政复议是指行政机关在行使其行政管理职权时，与作为被管理对象的行政相对方发生争议，根据行政相对方的申请，由上一级行政机关或法律、法规规定的特定行政机关依法对引起争议的具体行政行为进行合法性和适当性审查，并作出裁决解决争议的活动。行政复议中行政相对方即遭受行政行为侵害的公民、法人和其他组织称为申请人，作出具体行政行为的行政机关称为被申请人，受理、解决行政争议的特定行政机关称为行政复议机关。

行政复议是行政机关在行政系统内部自行解决行政争议的一种方式，是行政监督的一项重要制度，该制度为公民、法人和其他组织在遭受行政机关行为侵害时，提供了法律救济途径。我国现行的行政复议制度建立于20世纪90年代。1990年12月，国务院颁布了《行政复议条例》，为我国行政复议制度的始建提供了法律依据; 1999年4月29日第九届全国人大常委会第九次会议通过了《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)，对行政复议作了更加全面、系统的规范，使我国的行政复议制度进一步得以完善。

行政复议的主要特征是:

1．行政复议是依申请的行政行为。行政复议以行政管理相对人公民、法人或其他组织申请为条件，否则，即使具体行政行为是违法、不当的，如果公民、法人或其他组织没有依法提起行政复议，行政复议机关也不主动进行复议，而是依据其他行政监督程序予以纠正。

2．行政复议是对引起争议的具体行政行为进行审查。依据行政法学的理论，行政行为可分为具体行政行为和抽象行政行为。具体行政行为是指行政机关针对特定的事件或特定的人所实施的行政行为。例如，工商行政管理机关对某企业作出吊销营业执照的行政处罚。在我国，行政复议的对象一般是行政机关所作出的具体行政行为。

3．行政复议是行政监督制度。履行行政复议职责的行政机关复查具体行政行为时，如发现有违法或不当的情况，必须予以纠正，或者予以撤销，或者加以变更。这实质上是行政复议机关对作出原具体行政行为的行政机关行使监督权，乃是一种行政系统内部的层级监督。

(二)行政复议的基本原则

《行政复议法》第4条规定:“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。”据此，行政复议的基本原则包括:

1．合法原则。这是指履行行政复议职责的行政机关必须依法定的权限，以事实为根据、以法律为准绳，对被申请复议的具体行政行为，按法定程序进行审查。合法原则具体包含三方面内容:①复议机关应是法律赋予享有复议权限的行政机关;②审理复议案件的程序应当合法;③审理复议案件的依据应当合法。

2．公正原则。这是指行政复议活动应当公平合理，无偏私。行政复议机关必须平等地对待各方当事人，不得褊袒其中一方，尤其不得褊袒被申请人即下级行政机关。在审理复议案件时，必须充分考虑各方面当事人的合法权益，做出公正、合理的复议决定。

3．公开原则。这是指行政复议的依据、程序、决定等应向申请人和社会公开。由于行政复议机关与被申请人之间存在着领导与被领导、指导与被指导的关系，因此，行政复议必须遵循公开原则，接受申请人和公众的监督，防止暗箱操作。

4．及时原则。这是指行政复议机关应当依法定期限尽快受理复议案件，尽快作出复议决定，避免久议不决。这是对公正原则的必要补充，同时也是不断提高行政效率的要求。

5．便民原则。这是指行政复议机关应当在充分保障复议申请人行使复议申请权的情况下，尽可能为其提供各种便利条件，避免其耗费不必要的费用、时间、精力，如不向申请人收取行政复议费用，可以口头申请复议等。

二、行政复议的受案范围与管辖

(一)行政复议的受案范围

行政复议的受案范围是指行政复议机关依照行政复议法的规定，可以受理行政争议案件的范围。

1．行政复议机关应当受理的复议案件。

《行政复议法》第6条规定，存在下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依法申请行政复议，复议机关应当受理:①对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的;②对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的;③对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的;④对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的;⑤认为行政机关侵犯合法的经营自主权的;⑥认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的;⑦认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的;⑧认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的;⑨申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的;申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的;认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。《行政复议法》第7条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的某些规定不合法，在对具体的行政行为申请行政复议的时候，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请，这些规定包括国务院部门的规定(不含国务院部、委员会规章);县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定(不含地方人民政府规章);乡镇人民政府的规定。上述三类规定大多应属规范性文件，其制定为抽象行政行为。将这些规定纳入复议范围，表明复议范围已扩大到一部分抽象行政行为。法律作如此规定是为了更有效地保护公民、法人或者其他组织的合法权益。

2．行政复议机关不予受理的事项。

《行政复议法》第8条规定，下列事项不能申请行政复议:①不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的。行政处分是行政机关对内部行政违法行为追究法律责任的制度措施，如对公务员作出警告、记过、撤职或开除的处分。其他人事处理决定是指行政机关对其工作人员作出任免、升降、退休或培训等的决定。行政处分和其他人事处理的决定是行政机关的内部行政行为，这类行政行为引发的行政争议依法只能在行政系统内部解决，如向行政监察机关提起申诉等，而不能通过行政复议制度解决。行政复议一般解决的是由外部行政行为引发的行政争议。②不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者是其他处理的。行政机关对民事纠纷的调解和其他处理决定，是行政机关以第三者身份对民事纠纷进行调解或者处理，争议各方对调解或处理不服，不应以行政机关为被申请人向行政复议机关申请复议，而应依法向有关仲裁机关申请仲裁，或者向人民法院提起诉讼。

(二)行政复议的管辖

行政复议的管辖是指各行政复议机关之间受理行政复议案件的分工和权限。我国行政复议的管辖遵循以下原则:①便于行政复议申请人提出申请和参加复议;②便于行政机关依法行使行政复议权;③坚持管辖的稳定性和灵活性相结合。基于上述原则，行政复议管辖分为一般管辖、特殊管辖、移送管辖、指定管辖几种情况。

1．行政复议的一般管辖。《行政复议法》规定:对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。在这一规定中申请人在一定范围内有选择复议机关的权利。但是，对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，申请人应向上一级地方人民政府申请行政复议。对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。

2．行政复议的特殊管辖。主要包括以下情况:①对共同行政行为引起争议的复议管辖。《行政复议法》规定，对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同上一级行政机关申请行政复议。②对行政机关的派出机关或行政机关部门派出机构所作出的具体行政行为而引起争议的复议管辖。《行政复议法》规定，对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。③对法律、法规授权组织作出的具体行政行为引起的复议管辖。《行政复议法》规定，申请人可分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议。④对行政机关委托的组织作出的具体行政行为而引起争议的复议管辖。由于受委托的组织作出的具体行为不以其自身的名义，而是以委托它的行政机关的名义，应向委托机关的上一级行政机关申请复议。⑤对被撤销的行政机关在其被撤销前作出的具体行政行为而引起争议的复议管辖。《行政复议法》规定，对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。

3．行政复议的移送管辖。行政复议机关经审查发现已受理，案件不属于自己管辖，应当移送给有管辖权的复议机关。

4．行政复议的指定管辖。这是指某一行政复议案件的管辖由上一级行政机关以裁定的方式指定。指定管辖适用于以下两种情形:一是行政复议机关对复议案件的管辖发生了争议而又协商不成，这种情形应由他们的共同上级行政机关指定管辖;二是行政复议机关由于特殊原因不能行使管辖权。

三、行政复议的参加人

行政复议的参加人包括申请人、被申请人、第三人和复议代理人。

(一)申请人

《行政复议法》规定:“依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。”申请人享有复议申请权，但在下述情况发生时其复议申请权可转移或者被承受:①有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议;②有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。

(二)被申请人

《行政复议法》规定:“公民、法人或其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。”由于作出具体行政行为的行政组织有多种形态，所以被申请人存在几种情况:①独立被申请人。某项具体行政行为是由一个行政机关独立作出，该行政机关为独立被申请人。②共同被申请人。某项具体行政行为是由两个或两个以上的行政机关作出，则它们是共同被申请人。③法定授权的组织为被申请人。法律、法规授权的组织作出的具体行政行为引起争议的，该法定授权组织是被申请人。④派出机关和派出机构为被申请人。行政机关的派出机关和以自己名义作出具体行政行为的派出机构，该派出机关和派出机构为被申请人。⑤继续行使被撤销行政机关职权的行政机关为被申请人。⑥委托机关为被申请人。行政机关委托的组织作出的具体行政行为引起争议的，委托行政机关是被申请人。

(三)第三人

同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。

(四)代理人

行政复议代理人是指可代为申请人参加行政复议的人。代理人参加行政复议基于以下两种情形:①有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议;②申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。

四、行政复议的程序

(一)申请

行政复议的申请是指公民、法人或其他组织不服从行政机关作出的具体行政行为而向复议机关提出撤销或变更该具体行政行为的请求活动。行政复议申请是行政复议的起点，没有申请人的申请，行政复议程序不能启动。提起行政复议的应具备以下条件:

1．申请必须在法定期限内提出。公民、法人或其他组织不服行政机关作出的具体行政行为，应当在知道具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请，但法律规定的申请期限超过60日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算，如申请人病重耽误期限的。

2．申请行政复议应符合法定条件。包括:①申请人是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织;②有明确的被申请人;③有具体的复议请求和事实根据;④行政争议属于申请复议的范围;⑤应向有管辖权的复议机关申请。

3．申请行政复议应符合法定形式。申请人申请行政复议，可以采用书面的形式，即提交复议申请书，也可以采用口头的形式。口头申请的，行政复议机关应当场记录申请人的基本情况，复议请求，申请复议的主要事实、理由和时间。

(二)受理

行政复议的受理，是指复议机关对符合法定条件的复议申请决定立案和处理。复议机关应依法于收到复议申请书之日起5日内进行审查，对符合条件的复议申请予以受理，对不符条件的复议申请决定不予受理并书面告知申请人。

对于依法提出的复议申请，行政复议机关无正当理由不得不予受理。否则，上级行政机关应当责令其受理，必要时，上级行政机关也可直接受理。

(三)审理

行政复议的审查是行政复议机关对受理的行政争议案件进行合法性和适当性审查。审理是复议程序最关键的阶段，其结果是作出行政复议决定的依据。

1．审理前的准备。行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起7日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。

2．审理的形式。行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。

3．审理的期限。行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定;但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超过30日。

4．审理内容。行政复议机关对引起争议的具体行政行为的合法性和适当性进行审查。此外，在一定情况下，行政复议机关还可以依法对引起争议的具体行政行为所依据的规范性文件的合法性进行审查。

5．审理中的其他问题。

(1)复议期间具体行政行为的执行。按照《行政复议法》的规定，复议期间具体行政行为不停止执行。但是，存在下列情形之一的，可以停止执行:①被申请人认为需要停止执行的;②行政复议机关认为需要停止执行的;③申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的;④法律规定停止执行的。

(2)复议申请的撤回，《行政复议法》第25条作了明确的规定，即复议决定作出之前，申请人要求撤回行政复议申请的，经说明理由，可以撤回;撤回行政复议申请的，行政复议终止。

(四)复议决定

行政复议的决定是行政复议机关在对具体行政行为的合法性和适当性进行审查的基础上所作出的处理，其内容以行政复议决定书的形式表现出来。复议决定主要有以下三种类型:

1．维持决定。具体行政行为认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当的，决定维持。

2．限期履行决定。被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行。

3．撤销、变更或确认违法的决定。具体行政行为有下列情形之一的，复议机关可以做出撤销、变更或者确认违法的决定:①主要事实不清、证据不足的;②适用依据错误的;③违反法定程序的;④超越或者滥用职权的;⑤具体行政行为明显不当的。由于上述原因被决定撤销或确认违法的具体行政行为，行政复议机关可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。

行政复议决定应当以书面形式作出，即应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力，行政复议的当事人应当依法履行复议决定。

(五)执行

根据行政复议法的规定，被申请人和申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行;申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，按照下列规定分别处理:①维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行;②变更具体行政行为的行政复议决定，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。