赔偿义务机关先行处理程序

二、赔偿义务机关先行处理程序

(一)赔偿义务机关先行处理程序的概念

赔偿义务机关先行处理程序，是指司法赔偿的请求人应当首先依法向赔偿义务机关提出赔偿申请，由赔偿义务机关予以先行处理的程序。2010年《国家赔偿法》第二十二条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出。”司法赔偿的先行处理包括三个基本程序，即司法赔偿请求的提出、司法赔偿请求的受理和作出处理决定。

1.司法赔偿请求的提起

根据2010年《国家赔偿法》第二十二条第三款和相关司法解释的规定，赔偿请求人要求赔偿的，应当先向赔偿义务机关提起。赔偿请求人提出赔偿请求应当具备以下条件：

第一，赔偿请求人必须适格。赔偿请求人必须是自己合法权益受到司法侵权行为侵犯造成损害的公民、法人或其他组织;受害人死亡的，其继承人和其他有扶养关系的亲属有权要求赔偿;受害人的法人或者其他组织终止的，其权利的承受者有权要求赔偿。

第二，赔偿请求要明确。根据2010年《国家赔偿法》第十一条的规定，赔偿请求人根据受到的不同损害，可以同时提出数项赔偿要求。

第三，被请求赔偿的义务机关必须适格。即被请求赔偿的义务机关必须是2010年《国家赔偿法》规定的赔偿义务机关，即作出司法侵权行为的机关，或作出司法侵权行为的司法机关工作人员所属的司法机关。

第四，赔偿请求人应当提交申请书。赔偿申请书应当载明下列事项：①赔偿请求人的基本情况，即受害人的姓名、性别、年龄、工作单位和住所，法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务。②具体的赔偿要求。即请求赔偿的项目与金额。赔偿请求人向赔偿义务机关提出赔偿请求时，可以根据受到的不同损害同时提出数项赔偿要求，如赔偿的金额或恢复原状的内容，并可同时提出返还财产请求。③提出赔偿请求的事实根据和理由。即提出赔偿请求时要说明受到损害的事实、程度，以及司法机关及其工作人员行使职权中的违法事实和受害人遭受损害的事实之间存在因果关系。④被申请的机关的名称。⑤申请的时间。⑥赔偿请求人签名或盖章。另外，赔偿请求人还应提供有关的附件，如法院的判决书、释放证明等有关的证据材料。

赔偿申请人书写申请书确有困难的，可以委托他人代书，也可以口头申请，由赔偿义务机关记入笔录。

第五，赔偿请求必须在法律规定的时效内提出。如果赔偿请求人在法定期间内不请求赔偿的，即视为放弃赔偿请求，丧失赔偿请求权。根据2010年《国家赔偿法》规定，赔偿请求人必须在其知道或应当知道其合法权益受到侵害之日起两年内向赔偿义务机关提出。

2.司法赔偿请求的受理

2010年《国家赔偿法》没有对司法赔偿的受理问题作明确规定。根据国家赔偿实践，笔者认为司法赔偿请求的受理是赔偿义务机关根据赔偿请求人的请求，对司法赔偿问题的申请接受并对各种材料进行审查的程序。赔偿义务机关在收到赔偿请求人的赔偿申请书后，应及时予以审查，作出是否受理的决定。

在实务上，司法赔偿义务机关审查的内容包括以下几项：①申请人是否具有请求权。审查申请人是否为刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼的受害人或其法定代理人、继承人、与其有扶养关系的亲属等，或是否为受害的法人或其他组织或承受其权利的法人或组织。根据2010年《国家赔偿法》第十二条第三款的规定，赔偿请求人不是受害人本人的，应当说明与受害人的关系，并提供相应证明。②审查请求赔偿的事实和理由是否确实、充分，事实根据是否有必要的证据支持，特别是应当查明本机关及其工作人员造成违法侵害的事实是否已经得到证明。③是否属于法定的司法赔偿范围，有无2010年《国家赔偿法》及有关司法解释规定的国家不承担赔偿责任的情形。④被请求的机关是否为法定的赔偿义务机关。⑤赔偿请求是否在法定时效期限内提出。对超过法定时效的，应当认定司法赔偿请求人的赔偿请求权已丧失。⑥赔偿请求人提交的各种材料是否完备，是否真实、充分。

赔偿义务机关经过对赔偿请求人提出的申请和材料进行审查后，应根据不同情况作出不同的处理：①对于无请求权的申请人，应书面通知其不予受理并说明理由;②收到司法赔偿申请书的机关不是该项请求的赔偿义务机关的，应当告知请求人向哪个机关申请，或将材料移送负有赔偿义务的机关;③对不属于司法赔偿范围的请求，应作出书面决定，通知申请人并告知其理由;④对于申请书所载事项不符合法律规定或有遗漏的，应通知请求人在规定期限内补正;⑤对于材料不齐备的，告知请求人补充有关材料。根据2010年《国家赔偿法》第十二条第四款的规定，赔偿请求人当面递交申请书的，赔偿义务机关应当当场出具加盖本行政机关专用印章并注明收讫日期的书面凭证。申请材料不齐全的，赔偿义务机关应当当场或者在五日内一次性告知赔偿请求人需要补齐的全部内容。明确规定赔偿义务机关必须出具书面凭证的目的是为了在发生纠纷时能够有效地保护申请人享有的合法权益。

这里特别值得注意的情形有二：

其一，赔偿请求权作为申请人的一项权利，申请人既可以主张此项权利，也可以放弃。所以，申请人在提出赔偿请求后可以在赔偿决定做出之前撤回请求。但是，根据“一事不再理”的原则，申请人一旦撤回请求，就不能对同一案件提出赔偿请求。

其二，2010年《国家赔偿法》关于司法赔偿义务机关审查赔偿请求的期限未作明确规定，在第二十三条中规定：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。”笔者认为，这一规定可以理解为司法赔偿义务机关审查赔偿请求的期限就是两个月。

3.赔偿义务机关对赔偿请求的处理

(1)赔偿义务机关处理请求的时限

根据2010年《国家赔偿法》第二十三条的规定，司法赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。这一规定明确了司法赔偿实践中的四个基本问题：一是赔偿义务机关的处理时限是两个月，而且这一时限是不可变更的期间，赔偿义务机关负责人无权通过批准的方式延长，必须在两个月内作出赔偿商定。二是处理赔偿请求的两个月时限的起算时间点是从收到申请之日起计算，如果是当面递交申请书的，则按照赔偿义务机关注明的收讫日期为起算点;如果不是当面递交申请书的，以赔偿义务机关实际收到申请书的日期为起算点;三是赔偿义务机关必须在两个月内作出赔偿决定或不赔偿决定，且决定应当在十日内送达，但送达时限不计算在处理决定期限之内;四是无论赔偿义务机关是否赔偿，都应当制作决定书。

(2)听取赔偿请求人的意见

赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额进行协商。

充分听取赔偿请求人的意见，是赔偿义务机关先行处理的必需要求。因为无论是行政程序还是司法程序，听取争议各方当事人的意见和陈述，是查清案件事实，妥当解决纠纷的前提。但由于2010年《国家赔偿法》没有对听取意见的方式作出明确的规定，所以实践中国家赔偿义务机关可以根据实际情况进行处理。从前述我国法治实践的情况来看，听取意见的方式是多种多样的，主要有：口头申辩、提交书面意见、访谈、实地调查、座谈会、听证会、论证会，等等。

(3)赔偿义务机关与赔偿请求人之间的协商

赔偿义务机关与赔偿请求人之间的协商，是指赔偿义务机关与赔偿请求人之间就赔偿方式、赔偿项目和赔偿金额展开相互协议，以期达成一致意见的活动。

协商是2010年《国家赔偿法》新增加的内容，能够有效地提高办案效率，缓解赔偿义务机关与赔偿请求人之间的对立情绪、降低矛盾的剧烈程度。

赔偿义务机关与赔偿请求之间开展协商时必须注意：

第一，协商应当在平等、自愿、公正、合法的基础上进行，不得强迫赔偿请求人;

第二，国家赔偿协商与民事赔偿协商不同，是一种法律限制的有限协商，而不是自由协商;

第三，赔偿义务机关与赔偿请求人之间可以协商，而不是必须协商;是否协商，赔偿义务机关有权进行选择;

第四，赔偿义务机关与赔偿请求人之间的协商，仅限于赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额，其他问题不能协商;

第五，赔偿义务机关与赔偿请求人经协商达成一致意见的，双方可以签订协议书，该协议书具有法律约束力，赔偿请求人可以据此要求赔偿义务机关履行赔偿义务;

第六，经协商不能达成一致的，赔偿义务机关应当在规定时限内作出赔偿决定或者作出不赔偿决定。

(4)赔偿决定和不予赔偿决定

赔偿义务机关在对案件进行调查之后，认为赔偿请求人的请求符合国家赔偿法规定的赔偿范围的，应当作出赔偿决定。赔偿决定书应当明确如下内容：

第一，赔偿请求人及其代理人的基本情况;

第二，赔偿义务机关的基本情况;

第三，赔偿请求人的赔偿请求;

第四，经过认定的损害事实及其证据;

第五，经过审查确定的赔偿金额或者其他赔偿方式;

第六，履行方式和期限;

第七，赔偿请求人不服赔偿决定申请复议的机关和期限;

第八，赔偿决定的制作日期及制作人，并加盖赔偿义务机关的印章。

对于经过审查后，赔偿义务机关认为赔偿请求人的申请不符合国家赔偿规定而拒绝赔偿的，赔偿义务机关应当制作不予赔偿决定书，并说明不予赔偿的理由。对于不予赔偿决定，要求：

第一，赔偿义务机关应当作出不予赔偿的决定，形成书面材料。

第二，不予赔偿决定应当书面通知赔偿请求人，且书面通知应当自作出不予赔偿决定之日起十日内送达赔偿请求人。

第三，赔偿义务机关书面通知不予赔偿的，应当说明理由。说明理由是2010年《国家赔偿法》修改的重要内容之一，对于保障赔偿请求人的知情权具有十分重要的意义。说明理由，主要是说明赔偿义务机关对法律依据的理解、对案件事实的归纳、对证据的认定、对案件的定性以及作出不予赔偿决定时的考量因素等内容。

(二)赔偿义务机关办理赔偿案件规定

在国家赔偿实践中，处理该环节的赔偿事务时要注意如下几点：

第一，赔偿义务机关应当及时、全面地审查案件材料，必要时可调取有关的案卷材料;认为证明材料不足的，可以要求赔偿请求人或者有关部门补充证明材料，并对材料进行审核。

第二，司法赔偿案件的承办人员在案件审查终结后，应当提交司法赔偿案件审查报告，提出予以赔偿、不予赔偿以及赔偿的方式和数额的具体意见，经部门负责人审核，报有决定权的机关负责人决定，重大、疑难案件，需要司法机关负责人集体讨论决定。

第三，赔偿义务机关在作出决定前，可以指派专人与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额进行协商，如果通过协商能够达成赔偿协议的，应当签订赔偿协议;协商不成时，由赔偿义务机关分别不同情形作出决定：①请求赔偿的违法侵权事项事实清楚，应当予以赔偿的，依法作出给予赔偿的决定;赔偿义务机关决定赔偿的，应当制作赔偿决定书，并自作出决定之日起十日内送达赔偿请求人。②请求赔偿的侵权事项事实不清，不符合国家赔偿范围的，依法作出不予赔偿的决定。赔偿义务机关决定不予赔偿的，应当自作出决定之日起十日内书面通知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由。

第四，办理司法赔偿案件的赔偿义务机关应当自受理赔偿申请之日起两个月内作出决定，制作司法赔偿决定书，送达赔偿请求人。赔偿义务机关逾期不予赔偿或者赔偿请求人对赔偿方式、范围、数额有异议的，赔偿请求人可以自期间届满之日起三十日内向上一级机关申请复议。赔偿义务机关是人民法院的，向其上一级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。

第五，关于司法赔偿中的回避问题。2010年《国家赔偿法》虽然没有关于回避问题的规定，但根据相关诉讼法的规定，笔者认为在刑事诉讼阶段参加过该案的侦查、检察、审判、执行等工作的工作人员或实施不法侵害行为的司法机关工作人员，或者在民事、行政诉讼阶段参加过该案的审理，违法采取妨害诉讼的强制措施、保全措施或错误执行生效的法律文书的工作人员，以及与本案有利害关系的人员，不得参加司法赔偿案件的处理。上述人员应当主动提出回避，申请人也可以向赔偿义务机关提出回避申请，要求有利害关系的人回避。

(三)关于赔偿期限及救济问题

赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三十日内向赔偿义务机关的上一级机关申请复议。

赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三十日内，向赔偿义务机关的上一级机关申请复议。

赔偿义务机关是人民法院的，赔偿请求人可以依照本条规定向其上一级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。

复议机关应当自收到申请之日起两个月内作出决定。

赔偿请求人不服复议决定的，可以在收到复议决定之日起三十日内向复议机关所在地的同级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定;复议机关逾期不作决定的，赔偿请求人可以自期限届满之日起三十日内向复议机关所在地的同级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。