行政赔偿先行处理程序

第二节　行政赔偿先行处理程序

根据新《国家赔偿法》第九条第二款的规定，对单独提出赔偿请求的，采用行政先行处理程序。

一、行政赔偿先行处理程序的概念和特征

(一)行政赔偿先行处理程序的概念

行政赔偿先行处理程序，是指行政赔偿请求人请求行政赔偿时，应先向有关赔偿义务机关提出赔偿请求，由该赔偿义务机关依法进行处理或经双方当事人就有关赔偿的范围、方式和金额等事项进行自愿协商，从而解决行政赔偿争议的一种行政程序。在一般情况下，先行处理是指在行政赔偿请求人向人民法院单独提起行政赔偿诉讼之前，由赔偿义务机关对赔偿问题依法进行处理，如果赔偿义务机关的处理未解决争端，行政赔偿请求人方可提起行政赔偿诉讼的行政程序。先行处理使众多的行政赔偿案件能够在行政程序中得到及时的解决，既体现了对行政机关行政行为的尊重，又迅速有效地保障了赔偿请求人及时获得赔偿救济的权利。这一概念包括以下几方面的内容:

第一，先行处理是在行政赔偿请求人单独提出行政赔偿诉讼之前所适用的行政程序。行政诉讼、行政赔偿诉讼尽管均归人民法院行政庭进行审理，但却是两种在性质上和审判程序上存在较大差异的不同种类的诉讼。行政诉讼是审查被诉具体行政行为是否合法的制度，行政赔偿诉讼制度是确认违法行政行为是否承担赔偿责任的诉讼制度。《国家赔偿法》要求的仅仅是行政赔偿请求人单独提出行政赔偿诉讼之前必须先向行政赔偿义务机关提出先行处理;如果行政赔偿请求人在行政复议或者行政诉讼过程中一并提出行政赔偿诉讼请求，直接对违法性问题以及赔偿问题同时解决，就可以绕开行政赔偿义务机关对赔偿案件自行处理的前置程序，直接在行政复议和行政诉讼过程中一并解决具体行政行为的违法性问题以及赔偿问题，因此也就谈不上行政赔偿处理程序的先行问题。第二，先行处理主要解决的是赔偿问题，而不是具体行政行为的违法性问题。根据《国家赔偿法》以及相关司法解释的规定，先行处理是在赔偿请求人单独提出行政赔偿诉讼之前必须经过的程序;而行政赔偿诉讼解决的仅仅是赔偿问题，而不是行政行为的违法性问题。行政复议以及行政诉讼是解决具体行政行为违法性的关键程序，而行政赔偿诉讼程序以及先行处理是解决赔偿数额的关键程序。第三，先行处理是行政程序，而不是司法程序。第四，在赔偿义务机关一并处理违法性及赔偿问题时，行政程序区分为行政机关对于违法性的确认以及行政机关对赔偿问题的确认。^[8]

(二)行政赔偿先行处理程序的特征

第一，简化程序，方便受害人，有利于减轻诉讼负担。《国家赔偿法》规定，赔偿请求人应当首先向赔偿义务机关申请赔偿，而且赔偿义务机关应当在两个月内与请求人达成赔偿协议。其原因是为了简化程序，方便受害人，有利于及时处理赔偿。之所以采用该种方式，其理由是认为赔偿义务机关在违法性得到确认之后一定会在两个月内与请求人达成协议，这样做能够节约请求人的时间，便利请求人。先行处理可使行政争议得到及时解决，既及时地补救了赔偿请求人的合法权益，又提高了国家的行政管理效率。因为行政程序比司法程序更简便及时，如果大量行政纠纷提前在行政处理阶段而不是在行政诉讼程序阶段解决，不仅能使当事人的合法权益提前得到救济，而且因缩短了行政决定效力生效的不定期而大大提高国家行政管理的效率。先行处理的实施，可以把大量的行政争议案件了结在行政程序阶段，有助于减轻法院的负担。国家行政管理活动的广泛性和复杂性，决定了行政争议内容广泛，形式复杂，如大量的行政争议案件全由法院来裁决，则法院审理的行政案件过多，负担过重。

第二，行政赔偿义务机关对案情非常了解，便于赔偿的处理。由于行政赔偿案件是由行政机关及其公务人员违法行使行政职权的行为引起的，行政机关对其是否违法、违法程度如何、造成的损害有多大，均能有直接明了的认识，因此，法律赋予其处理行政侵权损害赔偿事件的权力，旨在通过简便的行政程序，使人民遭受的违法侵害得到迅速有效的赔偿，体现法律保护人民合法权益的精神。由于行政程序较诉讼程序简便、迅速，更能便利人民主张权利。

第三，体现对于行政机关的尊重。“行政职权之于赔偿义务机关，既是权利又是义务，是必须行使的，带有强制性，因而当正当职权的行使出现差错时，也应该让其有采取补救措施的机会。‘过错自纠’既表示对赔偿义务机关纠错能力的信心，又能够调动其努力工作的积极性。”将行政先行处理程序定位为必经程序在于使大量的赔偿案件能够在行政程序中得到解决，便于行政机关及时纠正自己的违法或不当行为。从而既能体现对行政机关的尊重，又能保障赔偿请求人迅速获得赔偿。行政赔偿的先行处理程序体现了穷尽行政救济原则，其本质是对行政权的尊重，为世界上众多国家所采用，如美国、德国和韩国等。有数据统计，美国的行政赔偿案件有80%～90%是在行政机关中得到解决的。^[9]

二、行政赔偿先行处理程序的启动

(一)请求赔偿的要件

先行处理程序适用于赔偿请求人单独提起赔偿请求。当赔偿请求人向赔偿义务机关提出赔偿请求时，赔偿义务机关要按提出行政赔偿的要件进行审查。

1.形式要件

新《国家赔偿法》第十二条规定请求人向赔偿义务机关提出行政赔偿请求时，应以书面形式申请。赔偿请求人书写确有困难的，可以委托他人代书;也可以口头申请，由赔偿义务机关记入笔录。赔偿请求人不是受害人本人的，应当说明与受害人的关系，并提供相应证明。

赔偿申请人应当在申请书里列明下列事项:一是受害人的基本情况。受害人是公民的，一般应列明其姓名、性别、年龄、工作单位和住所;受害人是法人或者其他组织的，一般应列明受害人的基本情况，有利于行政机关进行相关的调查和处理，也有利于明确赔偿请求人。作为受害人的公民死亡或者法人终止的，赔偿请求人应当在赔偿申请上注明该死亡公民或者终止法人的基本情况。二是具体的要求、事实根据和理由。这是赔偿申请书的核心部分，直接关系赔偿申请人能否获得国家赔偿。赔偿义务机关在作出是否赔偿的决定时，主要依据该项内容，查明有关的事实，并依据相关法律，判断赔偿请求的理由是否合法和充分。“具体的要求”如要求的赔偿数额是多少、是否恢复原状，或是返还财产等。新《国家赔偿法》第十一条规定:“请求人可以根据受到的不同损害，同时提出数项赔偿请求。”申请书中要把每一项请求都写得清楚明白。此外，如果造成名誉权、荣誉权的损害，还可以在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响、恢复名誉、赔礼道歉。如果造成公民精神损害的，可以请求赔偿精神损害抚慰金。“事实根据”主要指行政机关和行政机关工作人员在行使职权过程中侵犯了赔偿请求人的合法权益，且属于《国家赔偿法》所规定的法定赔偿情形。对此，赔偿申请书可以附上一定的证据，也可以只作出一定的说明，留待行政机关去查明事实。“理由”主要指依据事实和法律阐明赔偿范围，赔偿请求人具有获得赔偿的理由，如属于《国家赔偿法》规定的赔偿范围，受害人的损害和行政机关及其工作人员之间的行为存在直接因果关系，行政机关的行为是违法的，不存在免责的情形等等。三是申请的日期，即申请的年、月、日。载明申请日期具有以下几层意义:(1)便于审查赔偿请求人的赔偿申请本身是否合法有效。《国家赔偿法》第三十九条规定:“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。”行政赔偿义务机关受理赔偿申请后，根据申请注明的日期及具体案情判断该申请是否在赔偿时效之内。若赔偿申请人对行政赔偿义务机关的决定不服，又向法院提起诉讼的，法院也会将申请载明的日期作为决定赔偿请求人是否享有赔偿决定的重要依据。(2)载明申请日期方便行政机关计算作出是否赔偿决定的期限。《国家赔偿法》第十三条规定:“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。”因此，赔偿义务机关收到赔偿申请书的日期，是其应当依法作出是否赔偿决定的法定期限的起算点。(3)计算赔偿请求人提起赔偿诉讼的起算点。^[10]《国家赔偿法》第十四条规定:“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”

赔偿请求人不是受害人本人的，应当说明与受害人的关系，实际上是强调赔偿请求人对主体资格的举证义务。如，根据《国家赔偿法》第六条的规定，受害的公民死亡的，其继承人和其他有扶养关系的亲属有权要求赔偿;受害的法人或者其他组织终止的，其权利承受人有权要求赔偿。受害的公民死亡的，赔偿申请人应当说明其为死亡公民的继承人，或者与死亡公民有扶养关系。受害的法人终止的，赔偿申请人应当说明其为该法人的权利承受人。对于上述关系的说明，赔偿请求人应当提供相应的证明，如载明亲属关系的户口簿、居委会出具的证明、工商登记的相关文件、法院的法律文书等。

2.实质要件

第一，赔偿请求人是否具有请求权，因为只有符合法定条件的人才能行使请求权。请求权人原则上是因行政机关及其工作人员行使职权行为而直接遭受损害的人。

第二，被请求人是否为赔偿义务机关。

第三，赔偿请求事项必须符合《国家赔偿法》第三条、第四条规定的行政赔偿范围。

第四，赔偿请求是否在法律规定的期限内提出。法律规定提出赔偿请求时限为两年，即从行政机关及其工作人员行使职权行为而直接造成损害结果发生时算起。

(二)赔偿义务机关依法进行赔偿确认

行政赔偿确认主要是确认行政机关及其工作人员行使职权行为而直接造成管理相对人合法权益损害结果发生的职权行为是否违法。如果职权行为违法，则要承担赔偿责任;反之，则不能承担。

确认行政赔偿先行处理程序的前提条件是损害行为违法的确认。确认途径一般分为两种:

第一，赔偿义务机关自己确认。即作出行政侵权行为的机关承认自己的行为违法，根据《国家赔偿法》第三条、第四条规定的行政机关及其工作人员在行使职能时侵犯管理相对人的人身权、财产权的九种情形，结合损害事实进行确认。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。

第二，通过行政复议与行政诉讼结果确认。如果行政复议机关和人民法院经过审理，认为行政机关及其工作人员行使职权的具体行政行为违法，作出撤销或变更的裁判，则生效的行政复议决定和法院判决，可作为确认行政侵权行为违法的依据予以确认。但根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》，赔偿请求人认为行政机关及其工作人员实施了《国家赔偿法》规定的下列行为，即以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的，违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的，造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为以及造成财产损害的其他违法行为，如对此赔偿义务机关拒不确认致害行为违法，赔偿请求人可直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。

(三)申请的受理

行政赔偿义务机关在收到申请后，应按照法律的规定，对赔偿要求进行审查，符合法定赔偿条件的，应当在收到申请之日起两个月内，依法给予请求人赔偿。

经审查，所有这些要求都已达到，则应受理。如果发现:①申请书的内容、形式有缺漏，应告知申请人予以补正;②申请人不具有请求权，应告知要由有请求权的人来申请;③申请人已丧失申请权的，应告知其不予受理的原因。

三、行政赔偿先行处理决定的作出

(一)达成赔偿协议或作出处理决定

(1)协议式处理

协议式处理，即请求人向赔偿义务机关提出赔偿，围绕行政赔偿问题产生的争议可适用调解。在赔偿义务机关认为符合法定赔偿条件的前提下，由赔偿义务机关同赔偿请求人双方互相协商，达成协议，解决赔偿，即按照行政侵权造成的直接人身权或财产权损害的程度，对照国家有关赔偿标准和范围，通过协商一致达成书面赔偿协议。采取协议方式，有利于充分保护受害人也便于赔偿争议及时、有效地解决。

(2)决定式处理

决定式处理即请求人向赔偿义务机关提出请求，由赔偿义务机关直接作出决定是否予以赔偿，对先行处理决定不服的，再向法院起诉，得到充分的救济。

在下列两种情况下，赔偿义务机关可直接作出是否赔偿的决定:

其一，不予赔偿的决定。当行政赔偿义务机关对请求人的赔偿要求，通过审查，确认不符合法定赔偿条件和范围，应当作出不予赔偿的决定。实践中，不予赔偿的决定主要是两种情形:一是认为本机关没有赔偿义务，请求赔偿的违法行为不是本机关人员所为，或者申请中请求赔偿的损害事实不在法律所规定的赔偿范围之内;二是自收到赔偿请求人的申请后，超过两个月的法定时限不予赔偿的。这时，赔偿义务机关应在规定的时限内，依据事实和法律依据作出不予赔偿的决定，并送达赔偿请求人。

其二，予以赔偿的决定。当赔偿义务机关通过审查，认为请求人的赔偿要求全部或部分符合法定赔偿条件，即按照行政赔偿的标准，就全部或部分赔偿，依据事实和法律依据作出行政赔偿决定。

协商或决定的内容主要是:赔偿方式、赔偿数额以及计算数额的依据和理由、履行期限等。决定赔偿时，可以制作赔偿决定书，一式两份，一份送达赔偿请求人，赔偿请求人签字后即具有法律效力。若赔偿请求人不服，可通过行政诉讼解决。

(二)执行赔偿决定或赔偿协议

赔偿请求人与赔偿义务机关经过协商达成的协议，或者赔偿义务机关作出的行政赔偿决定，都具有确定力和约束力，双方都必须遵守，不得随意更改。行政赔偿决定或协议一经作出，既是赔偿义务机关履行赔偿义务的依据，又是赔偿请求人申请人民法院强制执行的依据。赔偿义务机关必须履行决定或协议规定的赔偿义务，在规定的期限内向赔偿请求人支付赔偿金，不得拒绝或延迟履行^[11]。