行政赔偿义务机关的赔偿程序

二、行政赔偿义务机关的赔偿程序

《国家赔偿法》对行政赔偿义务机关如何处理受害人单独提出的赔偿请求，作了一些基本规定。《国家赔偿法》第10条规定，“赔偿请求人可以向共同赔偿义务机关中的任何一个赔偿义务机关要求赔偿，该赔偿义务机关应当先予赔偿。”第11条规定：“赔偿请求人根据受到的不同损害，可以同时提出数项赔偿要求。”第12条规定：“要求赔偿应当递交申请书，申请书应当载明下列事项：(一)受害人的姓名、性别、年龄、工作单位和住所，法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；(二)具体的要求、事实根据和理由；(三)申请的年、月、日。赔偿请求人书写申请书确有困难的，可以委托他人代书；也可以口头申请，由赔偿义务机关记入笔录。赔偿请求人不是受害人本人的，应当说明与受害人的关系，并提供相应证明。赔偿请求人当面递交申请书的，赔偿义务机关应当当场出具加盖本行政机关专用印章并注明收讫日期的书面凭证。申请材料不齐全的，赔偿义务机关应当当场或者在五日内一次性告知赔偿请求人需要补正的全部内容。”第13条规定：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。赔偿义务机关决定赔偿的，应当制作赔偿决定书，并自作出决定之日起十日内送达赔偿请求人。赔偿义务机关决定不予赔偿的，应当自作出决定之日起十日内书面通知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由。”

《国家赔偿法》颁布实施后，一些部门规章、地方性法规、地方政府规章相继颁布了有关行政赔偿程序的规定，主要有《中华人民共和国海关行政赔偿办法》(中华人民共和国海关总署令第101号公布，自2003年5月1日起施行)、《工商行政管理机关行政赔偿实施办法》(国家工商行政管理局令第34号公布，自1995年8月1日施行)、《民航行政机关行政赔偿办法》(2005年12月23日中国民用航空总局令第157号公布，自2006年1月23日起施行)、《司法行政机关行政赔偿、刑事赔偿办法》(司法部令第40号公布，自1995年9月8日实施)、《浙江省行政赔偿程序规定》(1996年9月15日浙江省人民政府第74号令发布，自发布之日起施行)、《重庆市实施〈中华人民共和国国家赔偿法〉办法》(2003年修正本)、《海南省行政赔偿程序规定》(1995年11月14日海南省人民政府发布)、《云南省行政赔偿规定》(云南省人民政府令第72号公布，自1998年11月19施行)、《黑龙江省行政赔偿案件审理程序规定》(黑龙江省人民政府令第2号公布，自1996年2月24日施行)等。这些法规、规章有效弥补了《国家赔偿法》的不足，为这些地方和部门行政机关从事行政赔偿工作提供了具体的规范性依据。

结合《国家赔偿法》和有关地方性法规、部门规章、地方政府规章的规定情况和行政赔偿程序的实践情况，行政赔偿义务机关在受理和处理受害人单独提出的赔偿请求时，一般应当遵守以下规则：

(一)受害人提出赔偿请求

赔偿请求人要求赔偿应当递交申请书，申请书应当载明下列事项：

1.赔偿请求人的姓名、性别、年龄、工作单位和住所，赔偿请求人为法人或者其他组织的，应当写明法人或者其他组织的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；

2.具体的要求、事实根据和理由；

3.申请的年、月、日。

赔偿请求人书写申请书确有困难的，可以委托他人代书；赔偿请求人也可以口头申请。口头申请的，赔偿义务机关应当制作行政赔偿口头申请记录，并当场交由赔偿请求人签章确认。

赔偿请求人不是受害人本人的，应当说明与受害人的关系，并提供相应证明。

赔偿请求人委托代理人代为参加赔偿案件处理的，一般应当出具委托书，委托书应当具体载明下列事项：(1)委托人姓名(法人或者其他组织的名称、法定代表人的姓名、职务)、代理人姓名、性别、年龄、职业、地址及邮政编码；(2)代理人代为提起、变更、撤回赔偿请求、递交证据材料、收受法律文书等代理权限；(3)代理人参加赔偿案件处理的期间；(4)委托日期及委托人、代理人签章。

赔偿请求人可以向共同赔偿义务机关中的任何一个赔偿义务机关要求赔偿，该赔偿义务机关应当先予赔偿。赔偿请求人根据受到的不同损害，可以同时提出数项赔偿要求。

(二)行政赔偿义务机关对赔偿请求的受理

《国家赔偿法》规定了赔偿义务机关接收赔偿申请书的程序，但是对于实践中何种情形不予受理，以及作出不予受理决定的方式和程序缺少相关规定。根据一些法规和规章的规定，行政赔偿义务机关均应当在一定期限内依法作出是否受理的决定。比如，《浙江省行政赔偿程序规定》第12条规定：“行政赔偿义务机关应当自收到行政赔偿申请书之日起10日内，对行政赔偿申请分别作出以下处理：(一)赔偿申请符合受理条件的，经赔偿义务机关负责人批准，予以立案，并填写行政赔偿申请受理通知书，送达赔偿请求人。(二)赔偿申请不符合受理条件的，经赔偿义务机关负责人审批后，填写行政赔偿申请不予受理通知书，送达赔偿请求人。(三)赔偿申请书不符合本规定第九条内容的，退回赔偿请求人限期补正并注明补正的内容；逾期未补正的，视为未申请。(四)不属于本机关赔偿的，应当告知赔偿请求人向负有赔偿义务的机关提出；已受理的，撤销受理决定，并将赔偿申请书以及有关材料移送负有赔偿义务的机关，同时将撤销决定以及移送情况告知赔偿请求人。受移送的机关不得再自行移送，如有异议，可以由双方共同的上一级机关指定管辖。”

又比如：《中华人民共和国海关行政赔偿办法》第22条规定：“赔偿义务机关收到赔偿申请后，应当在五个工作日内进行审查，分别作出以下处理：(一)对不符合本办法规定，有下列情形之一的，决定不予受理，制作《行政赔偿申请不予受理决定书》，并送达赔偿请求人：1.赔偿请求人不是本办法第十条规定的有权要求赔偿的公民、法人和其他组织；2.不属于本办法第五条、第六条规定的行政赔偿范围；3.超过法定请求赔偿的期限，且无本办法第六十一条第二款规定情形的；4.已向复议机关申请复议或者已向人民法院提起行政诉讼，复议机关或人民法院已经依法受理的；5.以海关制定发布的行政规章或者具有普遍约束力的规定、决定侵犯其合法权益造成损害为由，请求赔偿的。(二)对未经依法确认违法的具体行政行为请求赔偿的，如该具体行政行为尚在法定的复议、诉讼期限内，应当书面告知申请人有权依法向上一级海关申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼，并可以一并提出赔偿请求；经告知后，申请人要求赔偿义务机关直接对侵权行为的违法性予以确认并作出赔偿决定的，赔偿义务机关应当予以受理。如该具体行政行为已超过法定的复议、诉讼期限，应当作为申诉案件处理，并书面通知当事人，原具体行政行为经申诉确认违法后，可以依法请求赔偿；(三)对材料不齐备的，应当在审查期限内书面告知赔偿请求人补正材料；(四)对符合本办法规定，但是本海关不是赔偿义务机关的，应当在审查期限内书面告知申请人向赔偿义务机关提出；(五)对符合本办法有关规定且属于本海关受理的赔偿申请，决定受理，制作《行政赔偿申请受理决定书》并送达赔偿请求人。决定受理的，赔偿主管部门收到申请之日即为受理之日；经赔偿请求人补正材料后决定受理的，赔偿主管部门收到补正材料之日为受理之日。”第23条规定：“两个以上赔偿请求人对赔偿义务机关的同一行为分别提出赔偿申请的，赔偿义务机关可以并案审理，并以收到后一个申请的日期为正式受理的日期。”第24条规定：“对赔偿请求人依法提出的赔偿申请，赔偿义务机关无正当理由不予受理的，上一级海关应当责令其受理，并制作《责令受理行政赔偿申请通知书》。”

综合上述规定，行政赔偿义务机关的受理程序包括：

1.赔偿请求人当面递交申请书的，赔偿义务机关应当当场出具加盖本行政机关专用印章并注明收讫日期的书面凭证。

实践中，有的行政机关接到行政赔偿申请人的申请后，既不作出赔偿决定，也不受理，导致赔偿请求人的请求无法进入赔偿程序。针对这种情况，2010年修改国家赔偿法时，本款作出专门规定，赔偿请求人当面递交申请书的，赔偿义务机关应当当场出具书面凭证。该书面凭证是赔偿请求人提出赔偿申请的证据，也是计算赔偿义务机关应当作出赔偿决定的期限的依据以及赔偿请求人进一步向法院提起诉讼的依据。

2.赔偿义务机关收到赔偿申请后，应当在一定期限内进行审查，并分别作出以下处理：

(1)对不具有行政赔偿请求人资格、不属于法定行政赔偿范围、超过法定赔偿期限、已向复议机关申请复议或者已向人民法院提起行政诉讼，复议机关或人民法院已经依法受理的等情形的，决定不予受理，并向赔偿请求人制作《行政赔偿申请不予受理决定书》。

(2)对申请材料不齐全的，赔偿义务机关应当当场或者在五日内一次性告知赔偿请求人需要补正的全部内容。逾期未能补正的，可以裁定不予受理。

(3)对符合行政赔偿规定，但是本机关不是法定赔偿义务机关的，应当在审查期限内书面告知申请人向有权赔偿义务机关提出。

(4)对符合行政赔偿规定且属于本机关受理的赔偿申请，决定受理，制作《行政赔偿申请受理决定书》并送达赔偿请求人。

决定受理的，赔偿主管部门收到申请之日即为受理之日；经赔偿请求人补正材料后决定受理的，赔偿主管部门收到补正材料之日为受理之日。

两个以上赔偿请求人对赔偿义务机关的同一行为分别提出赔偿申请的，赔偿义务机关可以并案审理，并以收到后一个申请的日期为正式受理的日期。

对赔偿请求人依法提出的赔偿申请，行政赔偿义务机关无正当理由不予受理的，上一级行政机关应当责令其受理，并可制作《责令受理行政赔偿申请通知书》。

(三)行政赔偿义务机关对赔偿请求的处理

行政赔偿义务机关受理赔偿请求后，就应当及时就赔偿问题作出决定。根据有关行政赔偿程序的法规、规章以及国家赔偿实践，行政赔偿义务机关对赔偿问题的处理一般有以下做法：

1.行政赔偿案件的审理方式

行政赔偿义务机关审理赔偿案件原则上一般采用书面审查的办法。如果赔偿请求人提出要求或者赔偿义务机关认为有必要的，可以向有关组织和人员调查情况，听取赔偿请求人、第三人的意见。行政赔偿义务机关受理赔偿案件后，一般应当指定专人负责审理，审理的内容包括：(1)赔偿义务机关的具体行政行为是否给公民、法人或其他组织造成了损害及损害的程度；(2)公民、法人或其他组织已受到的损害与赔偿义务机关的具体行政行为是否有直接因果关系；(3)对公民、法人或其他组织赔偿的具体方式及标准。审理赔偿案件，应当全面审查、核实相关的证据材料。对于赔偿请求人申请中证据不足的请求部分，可责令其补充有关证据材料。赔偿请求人对赔偿请求未能或拒绝提供证据的，不予认定。

在实践中，有些行政机关在审理赔偿案件实行合议制。比如，根据《中华人民共和国海关行政赔偿办法》第26条的规定，海关在审理行政赔偿案件时就实行合议制。合议人员为不得少于3人的单数。合议人员由海关行政赔偿主管部门(也就是海关行政复议机构，即法制工作机构)负责人指定的行政复议人员或者海关行政赔偿主管部门聘任或者特邀的其他具有专业知识的人员担任。原具体行政行为经办部门的人员不得担任合议人员。海关行政赔偿主管部门负责人应当指定一名人员担任主审，具体负责对行政赔偿案件事实的审查，并且对所认定案件事实的真实性和适用法律的准确性承担主要责任。合议人员应当根据复议查明的事实，依据有关法律、行政法规和海关规章的规定，提出合议意见，并且对提出的合议意见的正确性负责。合议人员与赔偿案件有利害关系或者有其他关系可能影响案件公正处理的，应当回避。赔偿请求人、第三人及其代理人也有权申请合议人员回避。赔偿义务机关合议人员的回避由赔偿主管部门的负责人决定，赔偿主管部门负责人的回避由赔偿义务机关负责人决定。

根据《民航行政机关行政赔偿办法》第22条、第23条的规定，民航行政机关审理赔偿案件也实行合议制，也海关的规则基本相同。

其他大部分行政机关并没有审查赔偿案件方式的具体规定，往往有关规章只是要求“行政赔偿案件受理后，赔偿工作机构应当及时对案件进行审查”(《浙江省行政赔偿程序规定》第13条)或“对已立案的赔偿案件，由案件受理机构分送有关业务部门，业务部门应指定与该案无直接利害关系的人员办理。特殊情况外，也可由案件受理机构直接办理”(《司法行政机关行政赔偿、刑事赔偿办法》第12条)或“法制机构受理赔偿案件后，应当指定专人负责审理”(《工商行政管理机关行政赔偿实施办法》第16条)。

总之，从实践情况来看，行政赔偿义务机关可以指定工作人员以书面审理的方式进行，也可以实地调查与书面审理相结合的方式进行；可以采取合议制，也可以不采取合议制，由工作人员调查后直接提出处理意见。但有关法规、规章对审理方式有明确要求的，有关行政机关必须按照规定办理。

2.行政赔偿案件证据的提供

行政赔偿请求人对其主张及造成财产损失和人身损害的事实负有举证责任，应当提供相应的证据。

赔偿请求人不是受害人本人的，应当说明与受害人的关系。受害人是公民死亡的，赔偿请求人应当提供公民死亡的证明及赔偿请求人与死亡公民之间的关系证明；受害人是法人或其他组织终止的，赔偿请求人要求赔偿的，还应当提供原法人或者其他组织终止的证明，以及承受其权利的证明。

3.行政赔偿案件程序的终止

在赔偿义务机关受理赔偿申请之后，赔偿决定作出之前，有下列情形之一的，一般应当终止赔偿案件审理，制作《行政赔偿案件终止决定书》，并送达赔偿请求人、第三人：

(1)赔偿请求人申请撤回赔偿申请的；

(2)发现在受理赔偿申请之前赔偿请求人已向复议机关申请复议或者已向人民法院提起行政诉讼，并且复议机关或人民法院已经依法受理的；

(3)有其他应当终止的情形的。

4.行政赔偿程序的中止

行政赔偿义务机关应当自受理赔偿申请之日起两个月内依法作出赔偿或者不予赔偿的决定。但有下列情形之一的，期间中止，从中止期间的原因消除之日起，赔偿义务机关作出决定的期间继续计算：

(1)赔偿请求人死亡，需要等待其继承人或其他有扶养关系的亲属以及死者生前扶养的无劳动能力的人表明是否参加赔偿案件处理的；

(2)作为赔偿请求人的法人或者其他组织终止，需要等待其权利承受人的确定以及其权利承受人表明是否参加赔偿案件处理的；

(3)赔偿请求人丧失行为能力，尚未确定其法定代理人或指定代理人的；

(4)赔偿请求人因不可抗拒的事由，不能参加赔偿案件处理的；

(5)需要依据司法机关、其他行政机关、组织的决定或者结论作出决定的；

(6)其他应当中止的情形。

5.行政赔偿义务机关对赔偿案件的处理

根据一般法理及国家赔偿的一些实践，赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见。行政赔偿义务机关内部的赔偿工作机构对行政赔偿案件进行审查后，提出具体的处理意见。处理意见经赔偿义务机关负责人同意或者经赔偿义务机关集体讨论(实践中包括由案件审理委员会讨论通过的、由首长办公会通过的)后，可作出如下决定：

(1)有下列情形之一的，依法作出不予赔偿的决定：行政机关及其工作人员行使行政职权的行为是依法作出，没有违法情形的；行政机关及其工作人员行使职权的行为虽然违法，但未造成公民、法人或其他组织直接财产损失或公民人身损害的；行政机关及其工作人员违法的行为与公民、法人或其他组织受到的财产损失或公民人身损害没有直接因果关系的；其他不属于国家赔偿范围的情形。

赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，应当书面通知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由。

(2)对行政机关及其工作人员行使行政职权的违法行为直接造成了公民、法人或其他组织财产损失或公民人身损害的，依法作出赔偿的决定。

行政赔偿义务机关决定作出赔偿或者不予赔偿决定的，应当分别制作《行政赔偿决定书》或者《不予行政赔偿决定书》，并送达赔偿请求人和第三人。

(3)赔偿请求人向共同赔偿义务机关要求赔偿的，最先收到赔偿申请的赔偿义务机关为赔偿案件的办理机关。办理机关收到赔偿申请后，应当将赔偿申请书副本送达其他赔偿义务机关，经与其他赔偿义务机关取得一致意见后，依法作出赔偿或者不予赔偿决定，并制作决定书。决定赔偿的，同时开具赔偿金额分割单。决定书和赔偿金额分割单应当由共同赔偿义务机关签章确认。共同赔偿义务机关不能取得一致意见的，由共同赔偿义务机关报请它们的共同上级行政机关作出决定。

(4)赔偿义务机关也可以在合法、自愿的前提下，就赔偿范围、赔偿方式和赔偿数额与赔偿请求人进行协商，协商成立的，应当制作《行政赔偿协议书》，并由双方签章确认。达成赔偿协议后，赔偿请求人以同一事实和理由再次请求赔偿的，不予受理。

6.行政赔偿的处理期限

行政赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内依法作出赔偿或者不予赔偿的决定。行政赔偿义务机关违反规定逾期不作出决定的，赔偿请求人可以自期间届满之日起60日内向有权的行政机关申请行政复议；赔偿请求人对不予赔偿的决定或对赔偿数额、赔偿方式等有异议的，可以自收到决定书之日起60日内向有权的行政机关申请行政复议；对行政赔偿义务机关逾期未作出赔偿决定的，或者对赔偿的方式、项目、数额以及对不予赔偿的决定有异议的，赔偿请求人也可以自规定的期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。

7.制作行政赔偿协议书或行政赔偿决定书

赔偿义务机关受理赔偿请求后，可以根据损害的具体情况，本着平等自愿、合法、互让互谅的原则，就赔偿范围、赔偿方式和赔偿数额与赔偿请求人进行协商。协商达成一致的，制作行政赔偿协议书，并由双方签章确认。行政赔偿协议书应当载明行政赔偿请求、事实、理由和协议结果，并加盖行政赔偿义务机关印章。行政赔偿协议书经双方当事人签字，即具有法律效力。未达成协议的，行政赔偿义务机关应当及时作出行政赔偿决定。

行政赔偿决定书应当根据赔偿决定制作，包括赔偿请求及其理由、赔偿义务机关认定的事实、赔偿处理决定的内容及赔偿请求人的诉权等事项。具体而言，行政赔偿决定书应当载明下列事项：(1)赔偿请求人及代理人概况；(2)赔偿义务机关名称、地址；(3)请求事项、事实和理由；(4)赔偿义务机关确定的事实和根据；(5)赔偿义务机关决定的赔偿金额及赔偿方式；(6)不服行政赔偿决定提起救济的途径和期限；(7)制作行政赔偿决定书的年、月、日。行政赔偿决定书由赔偿义务机关法定代表人署名，加盖赔偿义务机关的印章。行政赔偿决定书应当自收到赔偿申请书之日起两个月内送达请求人或其代理人。

行政赔偿义务机关应当履行行政赔偿决定、行政赔偿协议。赔偿义务机关不履行或者无正当理由拖延履行的，上级行政机关应当责令其限期履行。