我国城镇房屋社会保障的类型与分析

二、我国城镇房屋社会保障的类型与分析

我国宪法虽然没有就房地产社会保障做出明确规定，但政府在建立和执行具体社会保障制度时，把房地产社会保障列入了社会保障范畴^[9]。尽管这些制度设计还不够完善，但是对比改革前的住房社会保障制度无疑是进步显著。目前，我国住房社会保障的类型模式主要有以下5种。

（一）住房公积金制度

1991年上海市率先建立住房公积金制度，其后我国大多数地区先后实行住房公积金制度，经过十多年发展，公积金制度在全国已初具规模。截止2004年末，全国已有上千万户职工建立住房公积金账户，累计归集住房公积金7 400亿元，归集余额4 893.5亿元，发放个人住房贷款余额3 403.8亿元^[10]。1999年4月国务院发布并施行《住房公积金管理条例》（下简称《条例》），标志着我国住房公积金管理步入规范化、法制化轨道。2002年3月，国务院对《条例》进行了修订，使这一制度更加完善。住房公积金制度的建立，对加快城镇住房制度改革，完善住房体系，改善中低收入家庭居住条件等方面做出了不小的贡献^[11]。

1.住房公积金的概念与特点

依据《条例》的规定，住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位及其在职职工缴存的长期住房储金。

住房公积金是一种义务性长期储蓄，但本质又不同于个人储蓄。相对其他住房社会保障制度，住房公积金具有以下特点：

（1）普遍性。《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》要求所有行政和事业单位及其职工均应交纳住房公积金。

（2）强制性和义务性。《条例》规定所有城镇机关和企事业单位及其职工都必须交纳公积金，不得逾期缴存或者少缴。

（3）专用性。《条例》规定：“职工住房公积金应当用于职工购买、建造、翻修、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。”

（4）返还性。职工离休、退休，或完全丧失劳动能力，并与单位终止劳动关系，或户口迁出所在的县、市以及出境定居的，可以支取职工个人住房公积金账户内的资金余额；职工死亡或者宣告死亡的，职工的继承人、受遗赠人可以提取职工住房公积金账户内的存储余额。

2.住房公积金制度的基本内容

（1）缴存对象。住房公积金的缴存对象有两类：单位和职工个人。均须按月足额交纳住房公积金。

（2）所有权人。《条例》规定，职工个人和单位缴存的住房公积金都归职工个人所有。

（3）管理者。住房公积金管理体系中存在3个主体：住房公积金管理委员会、住房公积金管理中心和受托银行。住房公积金管理委员会是住房公积金管理的决策机构，由政府负责人、有关专家、职工代表和单位代表按照一定比例构成，负责公积金管理政策和具体缴存比例、额度，归集、使用计划方案的制订等。住房公积金管理中心负责公积金的具体管理运作，是公积金的实际管理机构，是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立事业单位，具体负责管理政策，具体缴存比例、额度，归集、使用计划方案的执行等工作。受托银行受住房公积金管理中心委托进行住房公积金的资金管理。

（4）增值收益的处分。住房公积金的增值收益应当存入住房公积金管理中心在受托银行设立的增值收益专户，用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费和建设城市廉租房的补充资金。

（5）公积金的使用。住房公积金有3种使用方式：①职工或其继承人、受遗赠人可以依据《条例》规定的情形提取职工住房公积金账户内的存储余额。②职工在购买、建造、翻建、大修自住住房时可以向住房公积金管理中心申请住房公积金贷款。③根据《住房公积金财务管理办法》，住房公积金管理中心可以通过购买国债等方式，确保住房公积金保值增值。

3.公积金制度运行中出现的问题

住房公积金制度在其运行过程中出现了许多问题。例如：

（1）依《条例》，职工个人是公积金所有权人，但其对公积金的权利缺乏法律保障，缺乏高层级的基本法律的明确规定。造成了职工获得和使用住房公积金的权利得不到周延的保护。

（2）职工公积金权利无法通过诉讼渠道获得救济，住房公积金制度缺乏明确的法律依据，职工无法通过司法程序向用人单位追讨公积金。住房公积金纠纷不属于《劳动法》和《企业劳动争议处理条例》明确规定的劳动仲裁受理范围，各地劳动仲裁机构尚不受理住房公积金争议。另外，住房管理机构作为诉讼主体的资格也得不到普遍的认同。

（3）住房公积金管理机构权责不清。住房公积金管理中心隶属建设部门，属于行政机构，而上级赋予的行政权力不足以使其完成职能，导致其行政执法力度不够；另外，公积金管理中心管理公积金是一种民事受托行为，但是其管理行为却受到政府行政行为的控制。这种权责不清状态，已经影响公积金制度更好地发挥其住房保障作用。

此外，诸如单位未缴、欠缴住房公积金情况严重；住房公积金闲置，出现严重沉积现象等等。这些问题困扰着住房公积金制度的发展，究其根本是因公积金制度相关立法和相关配套制度不完善。

（二）经济适用房制度

经济适用房（也称安居工程）制度从1994年建设部、国务院住房制度改革领导小组、财政部发布《城镇经济适用住房建设管理办法》开始实施的。从十几年的实践看，经济适用住房制度在解决中低收入居民家庭住房问题方面起到了重要作用，并得到了社会的肯定。

1.经济适用房的概念与基本内容

2004年的《经济适用住房管理办法》将经济适用房定义为：政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房。经济适用房制度的基本内容有：

（1）政府掌握经济适用住房定价权。2002年的《经济适用住房价格管理办法》规定，经济适用住房价格由有定价权的政府价格主管部门会同建设（房地产）主管部门确定并向社会公布。

（2）经济适用房制度的保障对象。1994年的《城镇经济适用住房建设管理办法》和1995年的《国家安居工程实施方案》都规定，经济适用房的供应对象为中低收入家庭且住房困难户，优先安排离退休职工、教师家庭住房困难户。

（3）经济适用房建设。经济适用房实行项目法人招标制度。

（4）经济适用房的销售和购买。购买经济适用房实行申请、审批和公示制度。申请人向市、县人民政府经济适用住房主管部门提出申请。经政府有关部门审核的适格申请人，与经济适用房销售企业签订销售合同。

（5）经济适用房责任机制。1998年建设部等部门颁布的《关于大力发展经济适用住房的若干意见》规定，实行工程质量保证制度，开发建设单位对经济适用住房工程质量负最终责任，销售住房时，须向住户提供《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。

（6）经济适用房所有权上市交易。1999年的《国土资源部关于已购公有住房和经济适用住房上市出售中有关土地问题的通知》规定，经济适用房如果上市出售要补交土地出让金或相当于土地出让金的价款，部分经济适用房不得上市销售^[12]。

2.经济适用房制度运行中出现的问题

经济适用房制度中政府采用“补砖头”而不是“补人头”的模式，结果导致经济适用房的价格较高，政府财政补贴流失严重。同时，作为市场“经济人”的房地产开发企业介入了住房社会保障，形成了其特殊地位，造成房地产市场的不公平竞争以及政府监管成本的提高和销售上的“劫贫济富”现象。产生这些问题的原因主要有以下几点：

（1）虽然相关规定明确了经济适用房的社会保障功能，并把经济适用房定性为政策性商品房，但仍属于广义商品房的范畴。这种定位产生两种结果：一是经济适用房不可能完全按照商品房规则进行开发建设、交易经营；二是由经济适用房销售企业这一市场“经济人”直接面对保障对象，因此其保障程度和质量令人担心。

（2）相关规定没有明确政府是住房社会保障的主要责任主体，因而很难对政府与承建单位在经济适用房开发建设过程中权利义务关系进行准确定性；政府以优惠政策扶植经济适用房建设开发，但难以形成有效的监督，加上承建单位更注重自己的利益，导致政府对公民住房保障的投入并不能有效地落实到中低收入阶层。

（三）廉租房制度

1999年建设部出台了《城镇廉租住房管理办法》；2003年建设部、财政部等部门联合出台《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》；2005年国家发展和改革委员会联合建设部出台《城镇廉租住房租金管理办法》，廉租房制度逐步完善并走向规范化。

1.廉租房的概念与特征

廉租房是指由政府履行住房社会保障职能，向具有城镇常住居民户口的最低收入家庭提供的租金相对低廉的，以保障公民的基本居住权利的普通住房。

廉租住房制度是解决城镇最低收入家庭住房困难的社会保障制度，是建立城镇住房新体制的重要内容，具有以下特征：

（1）保障性。城镇廉租住房是政府为履行住房社会保障职能，提供的租金补贴或者以低廉租金配租的具有社会保障性质的普通住宅，目的是保障居民住房需求。

（2）社会救济性。廉租房是具有社会救济性质的住房。廉租房制度属于行政给付的范畴，是政府对特殊困难居民，依照有关法律、法规的规定，赋予其一定的物质权益或者与物质有关的权益的制度。

（3）政府主导性。廉租房制度由政府建立和组织实施，各级人民政府财政、民政、国土资源、税务等部门按照本部门职责分工，负责城镇最低收入家庭廉租住房的相关工作。

2.廉租房制度的主要内容

（1）申请人。符合条件的城镇居民可以申请城镇最低收入家庭廉租住房，但申请条件各地规定不一，大多含有这样的规定：①家庭收入符合最低生活保障标准。②家庭人均居住面积低于一定标准。③家庭成员具有本市非农业常住户口且实际居住。

（2）廉租房制度的保障方式。廉租住房保障方式以发放租赁住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅。租赁住房补贴，是指市、县人民政府向符合条件的申请对象发放补贴，由其到市场上租赁住房。实物配租，是指市、县人民政府向符合条件的申请对象直接提供住房，并按照廉租住房租金标准收取租金。租金核减，是指产权单位按照当地市、县人民政府的规定，在一定时期内对现已承租公有住房的城镇最低收入家庭给予租金减免。

（3）廉租房住房和资金来源。廉租住房资金的来源实行财政预算安排为主、多种渠道筹措为辅的原则，主要包括：①市、县财政预算安排的资金。②住房公积金增值收益中按规定提取的城市廉租住房补充资金。③社会捐赠的资金。④其他渠道筹集的资金。实物配租的廉租住房来源应当以收购现有旧住房为主，限制集中兴建廉租住房。实物配租的廉租住房来源主要包括：第一，政府出资收购的住房；第二，社会捐赠的住房；第三，腾空的公有住房；第四，政府出资建设的廉租住房；第五，其他渠道筹集的住房。

（4）实物配租的租金实行政府定价。主要做法是：除根据现在公有住房的租金标准和政策确定外，其他来源的廉租住房的租金标准，原则上按照维修费和管理费两项因素确定，以后随着最低收入家庭收入水平的提高而适当提高。政府是廉租房住房和补贴资金的主要供应者，此方面与廉租房制度行政给付性质相符。

（5）廉租合同管理。经市、县人民政府房地产行政主管部门确定可获得租赁住房补贴的家庭，可以根据居住需要选择承租适当的住房，在与出租人达成初步租赁意向后，报房地产行政主管部门审查；经审查同意后，方可与房屋出租人签订廉租住房租赁合同。

3.廉租房制度运行中出现的问题

廉租房制度一直面临的很大问题是廉租房供应不能满足有效的廉租需求，而资金来源不稳定是制约廉租房制度发展的最大障碍。另外，政府在廉租房制度运行中发挥作用的范围和界限不明确，导致政府在廉租房制度中的管理职能得不到有效的发挥。

究其原因有两个：第一，我国没有专门的法律来规范政府的财政预算、财政支出，同时缺乏规定和规范民间资本投资公益事业的法律和法规，因此立法没能保证廉租房制度获得稳定和广泛的资金来源；第二，现行制度安排缺少对政府的处罚规则和对相对人的救济规则，缺少调动地方政府主动性的赋权性规则，导致各地政府执行政策的态度不是很积极。

（四）个人建房制度

1983年，城乡建设环境保护部发布《城镇个人建造住宅管理办法》，规定了城镇个人建造住房制度。

1.个人建房概念与主要内容

个人建房是指符合条件的城镇居民，经批准以自筹自建、民建公助、互助自建等形式在城镇建造一定标准住宅的行为。个人建房主要内容如下：

（1）建房方式。城镇个人建造住宅，可以采取包括自筹自建、民建公助、互助自建等形式。

（2）条件限制。个人在城镇有正式户口，且住房确有困难；夫妇一方户口在农村的，一般不得申请在城镇建造住宅。

（3）申请程序：城镇个人建造住宅，须由建造人所在单位或所在地居民委员会开具证明，向所在地房地产管理机关提出申请，经审核同意后，履行征地、规划等手续，办理各种许可证后，才准建造住宅。

2.个人建房制度运行中出现的问题

个人建房制度建立初衷是为住房有特殊困难的城镇居民提供一种住房福利，而个人建房在我国城镇住房制度改革中，并未得到充分的发展。对公民个人来说，履行申请手续，获得土地非常困难，个人建房在实践中并不多见。

究其原因主要有两个：第一，现行法律并未对个人建房提供一种可行的土地使用权获得方式；第二，《城镇个人建造住宅管理办法》规定的个人进行房地产开发的条件太过苛刻，有雄厚的资金和足够的专业技术人员的房地产开发企业，进行房地产开发，要履行征地、规划等手续，办理各种许可证后，才准建造住房，而对城镇个人也要求同样的条件，显然对资金和人力都不充裕的城镇个人来讲太过苛刻。这使得个人建房不具有实践操作性。

（五）合作建房制度

合作建房制度产生于1992年国务院房改领导小组、建设部、国家税务局联合发布的《城镇住宅合作社管理暂行办法》。1998年，国发［1998］23号文件从建立分层次、不同保障水平的住房保障制度出发，提出建立住房合作社制度。经过工会组织、房地产部门以及热心合作事业的社会人士的推动，我国住宅合作事业在十多年中获得了长足的发展，发展过程中也形成了北京模式、上海模式、深圳模式等著名的住房合作社发展的个案。

1.住房合作社的概念与性质

所谓的住房合作是开发建设住房的一种方式，而住房合作社是由低收入家庭共同集资建房，并享受政府一定优惠的具有法人资格的建房组织形式。

依据《城镇住宅合作社管理暂行办法》，住房合作社的性质有以下几点：

（1）住房合作社是不以营利为目的的公益性社会组织，合作住宅不能向合作社社员以外的其他人出售，不得用于营利。

（2）住房合作社具有法人资格，合作社是资合法人，是社员为集资建房而成立的法人组织。

（3）住房合作社是合作经济组织，社员之间是平等的合作关系，合作社实行民主管理，各个成员之间是平等的民事法律关系。

2.住房合作社制度的主要内容

（1）住房合作社的类型。主要包括：①由当地人民政府的有关机构，组织本行政区域内城镇居民参加的社会型住宅合作社。②由本系统或本单位组织所属职工参加的系统或单位的职工住宅合作社。③当地人民政府房地产行政主管部门批准的其他类型的住宅合作社。

（2）住房合作社成立的条件。主要包括：①程序要求：组建住宅合作社须经组建单位的上级主管部门同意，成立筹建机构并由其向县以上（含县级）人民政府房地产行政主管部门提出书面申请。经县以上人民政府房地产行政主管部门审查批准后，方可设立住宅合作社。②成员要求：住房合作社社员必须具有城镇正式户口，其家庭为中低收入且住房困难。

（3）合作住宅的建设。主要包括：住宅合作社向房地产行政主管部门申请建房计划、用地指标；县级以上人民政府房地产行政主管部门制订合作建房的年度计划和发展规划；土地管理部门划拨建设用地；国家在税收政策上给予减免优惠，地方人民政府也相应减免市政建设配套费等有关费用。

（4）住房合作社的所有权。主要包括：合作住宅产权有合作社所有、社员个人所有、住宅合作社与社员个人共同所有等形式。合作社住宅全部由住宅合作社出资（含政府和社员所在单位给予的优惠和资助，下同）建设的，其产权为住宅合作社所有；合作住宅由社员个人出资建设的，其产权为社员个人所有；合作住宅由住宅合作社和社员个人共同出资建设的，其产权为住宅合作社与社员个人共同所有。

3.合作建房制度运行中出现的问题

合作建房制度运行过程中出现了一些问题，诸如：合作社泛滥，甚至被一些人作为营利手段；各地住房合作社运行模式不太相同，各地做法不一，在合作社组织形式、社员权利义务关系、土地使用权获得、建房模式等方面也存在很大的差异。

究其原因主要有三个：第一，住房合作社成立审查流于形式。成立住房合作社要向房地产行政主管部门递交申请材料，但房地产行政主管部门仅进行形式审查，成立住房合作社比较容易；第二，尽管有《城镇住宅合作社管理暂行办法》作为住房合作社的运行依据，但合作社运行缺乏足够的法律保障；社团事务决策和执行都没有形成成熟的规则；第三，其他法律法规并未给住宅合作社的运行提供便利，现行法律也未给住房合作社提供一种合适的取得土地使用权的方式，也未对住房合作社的建房资质给予特殊对待。