我国市镇建制与城镇化水平分析
王维志
市镇建制与城镇化水平是既有联系，有时又可能有某种差别的两个不同事物。1990年第四次人口普查表明，我国有456个市，9321个县辖镇。按市行政区划管辖的总人口(不含市辖县)计算，达33451万，县辖镇行政区管辖的总人口达26676万。两者合计为60127万，占全国总人口的53%。但这不等于我国的城镇化水平。因为在这些市和镇中包含有大量的农村型居民区人口数达3.1亿多。扣除这部分农村型居民区人口，真正的市镇人口只有29651万，占全国总人口的26.23%，这才是反映我国城镇化水平的数字指标。本文拟就市镇建制和城镇化水平的异同进行一点探讨与分析。
一、新中国成立后市镇建制与人口统计回顾
新中国成立后我国市镇建制几经变化，走的是一条迂回曲折的道路。20世纪50年代到70年代标准偏高，市镇发展缓慢，80年代后实行新体制，市镇又以超常的速度增长。我国市镇发展的起伏变化反映我们对城市的地位和作用认识不足，过去把城市看成是负担，采取盲目控制一切城市发展的方针。实行新体制后，又出现盲目增长的趋势。我国建国后先后五次变换城镇标准，对市镇建制缺乏较为固定的看法。总的来看是标准偏高，偏重于从行政上和所有制上来管理城镇。
1953年人口普查时规定全国城镇包括市的市区、县城城关和两三千人的工商业比较发达的集镇。普查结果，全国有166个市，5402个镇，合计8621万人，但因市郊有895万农业人口未计入城镇人口中，所以公布的城镇人口为7726万人。[1]1955年国务院对城乡划分标准和设置市镇建制做出正式规定。城镇包括县、市人民委员会所在地和常住人口2000人，其中非农业人口占50%以上的居民区，还规定城镇再区分为城市和集镇，聚居人口10万以上的城镇，可以设置市建制，常住人口在2万人口以上的县城也可以列为城市。其余列为集镇。根据这个规定，全国市由166个减为163个，镇由5402个减为4487个，城镇人口由8621万减为8235万。减少的镇多为1000人左右的小镇。应该说，这一次调整是比较合适的，同当时世界大多数国家比较接近。这一时期在统计中还规定城市人口的范围为市区和郊区的城镇区居民区，郊区的农村型地区可列为乡村。按这一规定，1963年有1723万郊区乡村型地区人口未计入城镇人口中。1963年城镇人口比重为16.8%，如果加上这部分乡村型人口按市镇总人口计，则为19.3%。1963年后中央提出了精减城镇人口、调整市镇建制、缩小城市郊区的问题，把市镇标准提高了。规定人口在3000以上，非农业人口占70%的可以设镇;人口10万，非农业人口80%以上的可以设市，而且规定城市人口和集镇人口只包括市和镇中的非农业人口，缩小了城镇人口的统计范围。根据这一指示，我国的市由1961年底的208个减少到1963年6月的179个;镇由1961年底的4429个减少到1963年底的4032个。1964年人口普查时有168个市，3148个镇，市镇总人口为13064万，占总人口18.8%，但按当时统计，即只包括市和镇中的非农业人口，则为9791万，城镇人口比重仅为14.1%。1963年到1978年，我国城镇人口比重一直停留在17%左右，如只计算市镇非农业，则仅为12%。
1978年后，市镇逐渐开放，市镇发展较快。1982年人口普查时计算城镇人口比仍沿用1963年的标准。但做了一些改进，既包括市镇中的非农业人口，也包括市镇中的农业人口，较为合理。1982年普查结果，全国有236个市、2664个镇，市镇人口合计为20659万，市镇人口比重为20.6%。这些市和镇除个别工矿区外基本上都是真正的城镇型居民区。市镇人口比重大体上能反映我国城镇化水平。
1984年后，国家试行新的市镇建制标准。新规定的主要内容是，乡政府所在地非农业人口超过2000的，可以撤乡建镇，实行镇管村制，实即乡改镇。非农业人口6万以上，年国民生产总值2亿元以上的镇，可以设市的建制。县城非农业人口10万以上，非农业60%以上，年国民生产总值3亿元以上，可以撤县设市。撤县设市后，原由县管辖的乡、镇由市管辖，实即县改市。这是中国特有的一种行政管理体制，对此应有实事求是的评价。我认为，我国实行的市镇管理体制，尽管还不够完善，但对缩小城乡差别、促进城乡经济发展还是有一定优点的。
第一，市和镇都是从乡村型居民区演变发展而来的。一些小的居民区由于经济、政治、交通等原因，面积和人口逐渐增大，最后从一个块块中分离出来，形成独立的市或镇，市镇周围仍然是原来的乡或村建制。实行县改市或乡改镇后，保留原来的体制不变、领导关系不变，只需区分哪些是城镇地区，哪些是乡村地区即可，便于行政管理。当然，这并不排除少数市，如深圳、珠海等市单独划出来，因为这类市有其独特的地位和发展模式。
第二，过去由于县城改市，要增加一套同原有县重复的班子。县改市则有利于减少层次，原有县的一班人马基本就是新市的班子，可以减少编制、精简机构。
第三，同样，过去由于把县城上升为市，有些县失去了县城，又找不到合适的县城，只好把县政府留在原处、设在不归自己管辖的新市，造成很多矛盾。现在整县改市，原有的县城就是新市的市政府所在地，也是市的核心地区，不需另建县城，原县的农村地区就是市的郊区，可以减少许多麻烦。
笫四，过去，县城上升为市，同原来的县脱钩。如需扩建城市，还要涉及区划变动和许多关系问题，不利于城市发展。现在整县改市在较长时间不涉及同原县的矛盾。
当然，实行撤县改市、撤乡建镇的体制也带来一些新的问题，特别是给衡量城镇化水平造成很大的困难。由于乡改镇、县改市造成市镇中包含大量农村地区，农业人口占80%以上，单纯用市镇管辖的总人口数已经不能反映城镇化水平了，需要寻找新的途径。值得注意的是，不论县改市还是乡改镇，都应该严格掌握市镇标准，市或镇都应至少有一个人口相对集中的核心地区，镇的中心区非农业人口应不少于2000人，市的中心区非农业人口应不少于10万人。这个中心区应是本市或本镇经济文化中心，具有一定的辐射力，能起到经济发展的骨干作用。这也是衡量城镇化水平所必需的基础条件。否则，如不具备这种条件，就不应批准建市或建镇，那样的话，市和县，乡和镇就没有区别了，只是名称不同而已。
二、市镇人口统计与城镇化水平衡量方法
城镇化水平在通常情况下，是以市镇人口在全国总人口中所占比重来表现的。1983年以前这个方法在我国也是适用的。从1961年起又加进了非农业人口在市镇总人口所占比重为条件。1949年到1960年市镇人口统计中没有非农业人口的数字，因为在50年代，市镇郊区一般较小，不存在市镇中应包括多少农业人口的问题。1959年后为防止任意扩大城市郊区、控制城镇人口，加进了市镇人口中非农业人口指标。从表1看，市镇人口中非农业人口比重始终在70%以上，集镇中的非农业人口比重更保持较高的比重。城市中的非农业人口比重1979年后有所下降，这是因为已有部分县撤县建市，如四川的绵阳、乐山，贵州六枝、盘县、水城三县合建为六盘水市，还有浙江的绍兴、金华等五县撤县并入相应的市。使得市的非农业人口比重下降。
表1 市镇总人口比重及市镇总人口中非农业人口比重(%)
续表
资料来源:《中国统计年鉴》;《中华人民共和国人口统计资料汇编》(1949～1985)。
1984年起市镇人口急剧膨胀，但市镇总人口中的非农业人口比重逐年下降。例如，1985年底全国有324个市，人口数38244万;7511个镇，人口数16633万。市镇总人口合计38244万，占全国人口36.6%，但市镇总人口中的非农业人口比重已不到半数。因为1985年的324个市中有67个是整县改市的，人口总数5135万，其中非农业人口不过967万。在1984和1985两年新设的镇有4730个，人口总数约1亿，其中非农业人口不过1200万。到1990年人口普查，全国市数已有456个，县辖镇数9621个。市镇总人口合计60128万，占全国总人口的53.0%。这里除1982年普查时的236个市和2664个镇外，其余220个市和6657个镇都是按新体制设置的。这些新市和新镇中只有10%～20%的非农业人口，致使市镇总人口中非农业人口比重不足1/3。镇非农业人口更少到只有1/5。应该如何在现行体制下正确衡量我国的城镇化水平呢?唯一的办法就是将市镇总人口进行剖析、分离出真正的城镇型居民区，去掉市镇中的乡村型居民区，就可得出能比较准确地反映我国城镇化水平的市镇人口数和所占比重。
这里，我想应首先明确几个概念和统计口径。涉及市镇建制和市镇人口问题有三个层次。目前在使用上比较混乱，本不想详细考证这些提法的真假虚实，只想明确一些我在本文中是怎样区别这些层次的。
表2 市镇总人口比重及市镇总人口中非农业人口比重(%)
资料来源:《中国人口统计年鉴》(1990);《中国1990年人口普查10%抽样资料》。
第一个层次，全市总人口。这是指由市行政区划管辖的全部人口，包括市辖县人口。因为市辖县在行政上是相对独立的，同市辖区不同，故本文不涉及全市总人口问题。
第二个层次，市镇总人口。这是指市建制(不含市辖县)的人口和镇建制的人口。即市总人口和镇总人口合称。前面讨论过，这一层次中包括相当多非城镇地区农业人口。
第三个层次，市镇人口(或称城镇人口更确切些)。这是指市和镇中城镇型居民区人口。
以上二、三层次关系见表3。
表3
从表3可以看出，市人口、镇人口(合称市镇人口)只是市总人口和镇总人口(合称市镇总人口)的一部分，市和镇中的广大农村地区依然是乡村人口。在统计市镇人口时应首先对市和镇按居住地类型进行区分。在市中分出城市型、集镇型和乡村型居民区，在镇中分出集镇型和乡村型居民区。统计时，市人口只计算市的中心区人口与郊区属城镇型居民区的人口，镇人口只计算镇的集镇型居民区人口，市镇郊区乡村型居民区人口一般应统计为乡村人口。
1990年第四次人口普查，汇总市镇的人口时采取两种口径。第一种口径:市总人口——包括市管辖区域内的全部人口(含市辖镇，不含市辖县)。镇总人口——包括县辖镇的全部人口(不含市辖镇)。其余为县辖乡人口。第二种口径:市人口——包括设区的市所辖的区人口和不设区的市所辖的街道(居委会)人口。镇人口——包括不设区的市所辖镇居委会人口和县辖镇的居委会人口。除上述两种人口以外的全部人口为县人口(乡村人口)。1990年7月1日市和镇的人口按两种口径计算如下:
按第一种口径
(按行政建制划分)
市总人口——33451万
其中：设区的市——18718万
不设区的市——14733万
镇总人口——26676万
县人口——52921万
合计——113048万
(不含部队人数和金门马祖人口)
按第二种口径
市人口——21123万
其中：设区的市——18718万
不设区的市——2405万
镇人口——8528万
其中：不设区的市辖镇——1289万
县辖镇——7239万
县人口——83397万
(乡村人口)
合计——113048万
以上有关市镇人口数据可编制市镇人口构成表(见表4)。
表4 市镇人口构成
资料来源:《中国第四次人口普查的主要数据》。
从表4所列数字中可以看出，真正的城镇人口数占市镇总人口数的比重仅为49.3%，市总人口中城市人口比重为67.0%，镇总人口中集镇人口比重仅为27.1%。
按第二口径计算，全国市镇人口为29651万。城镇人口比重为26.23%，城市人口占18.69%，集镇人口占7.54%。这个结果能不能反映我国城镇化水平呢?还需考察一下市镇人口所含的非农业人口比重才能定夺。据《中国1990年人口普查10%抽样资料》提供的市镇人口中的非农业人口计算，市人口中非农业人口占61.30%，镇人口中非农业人口占67.28%，市镇合计非农业人口占62.99%。同1983年相近，低于1982年，高于1984年。而按市镇行政区划管辖的总人口计算，市总人口中，非农业人口占42.6%，镇总人口中非农业人口占20.9%，市镇总人口中非农业人口占33.1%。由此得出结论，按第二口径统计的市镇人口是可信的，可以反映我国的城镇化水平。
三、小结
人口城镇化水平是一个国家社会经济发展水平的重要指标。在通常情况下是用市镇人口数及其在全国人口中的比重来衡量的。我国也一直是这样做的，1983年前也是适用的。1949年我国市镇人口比重为10.6%，到1982年第三次人口普查时增加为20.6%，大体上反映了我国城镇化水平的发展情况。1984年起，我国试行市镇建制新体制，新设的市和镇中包括大量的农业人口。这样一来，市镇总人口在全国人口中的比重是逐年增大的，而市镇总人口中的非农业人口比重却逐年下降。已不能简单地用市镇总人口比重来衡量我国城镇化水平了。1990年第四次人口普查统计市和镇的人口时采用两种口径。第一种口径仍按市镇行政区划进行统计，但不作为衡量城镇化水平的指标。第二种口径市人口只计算设区的市的总人口和不设区的市的街道居委会人口，镇人口只计算镇的居委会人口。结果是相当成功的，既不影响现行区划体制，又解决了衡量城镇化水平问题，对协调行政区划与人口统计两者悬而未决的问题找到了一条可靠的途径。应当予以肯定。
根据第四次人口普查资料，我国市镇人口比重1990年为26.23%。在国际上同印度尼西亚、巴基斯坦、印度、津巴布韦、也门、缅甸等国相似。同1982年人口普查相比，市镇人口增加近一亿，八年间总增长率为43.5%，年平均增长率为4.62%，按此推算，到本世纪末我国市镇人口比重将达40%左右，接近20世纪90年代初世界平均水平，这同我国经济发展水平是吻合的。
(原载《人口研究》1992年第2期)
【注释】
[1]《人民日报》1954年11月1日。
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