城镇住房社会保障概述

一、城镇住房社会保障概述

（一）国外住房社会保障的法律现状

发达国家一般都比较重视通过法律建立和完善住房社会保障制度。下面介绍几个典型国家的住房社会保障立法现状。

1.美国的住房社会保障立法现状

美国政府主要是通过出台《社会保障法》来规范政府职责以及房地产市场来保障当事人的权利义务。另外，1934年国会正式通过《国民住宅法（NH A）》，确立个人住房贷款制度；1970年通过《紧急住宅法》为中低收入家庭制订特别利率补贴计划；20世纪90年代，制定平等信贷机会法、消费者信贷政策法（ACT）、修订公平信用报告法（FCRA）和住宅抵押披露法等监督住宅抵押贷款中的歧视行为。1937年出台的住房法规定了对中低收入家庭的公房资助；1964年出台住房法，向私营业主提供补贴降低房价；1970年，出台住房和城市发展法，为中等收入家庭进一步增加住房补贴和租金增补额度。

通过几十年的发展，美国形成了以宪法为核心，以《国民住宅法》、《住房法》为主，辅以《住房和城市发展法》、《平等信贷机会法》、《住宅抵押披露法》等，规范公共住宅建设、住房信贷、住房补贴、特殊主体住房社会保障等多层次的住房社会保障制度的住房社会保障法律体系。

2.英国的住房社会保障立法现状

第二次世界大战后，由于战争破坏，英国住房严重短缺。英国政府就采取了以集中建设出租公房为重点，大力促进住宅建设，增加住房供应的政策。英国于1956年出台《住房补贴法》，实施了住房津贴计划，帮助低收入者支付房租；1972年出台《住房金融法》，为购买住房提供抵押贷款优惠。2004年底通过了《住房法2004》，就如何确保建造足够的低收入群体买得起的“社会性”住房、创建更加公平和良好的住房市场，以及加快实现政府关于2010年“体面”住房目标等做出了一系列切实可行的规定。

英国政府采用各种购房优惠政策、改革住房资助政策等措施建立了住房保障体系，并形成了以《住房法》、《住房补贴法》为核心的住房社会保障法律体系。

3.新加坡的住房社会保障立法现状

新加坡政府早在1960年就颁布了《住房与发展法》，根据该法成立了住房发展局（HDB），1964年推行“居者有其屋”计划，新加坡政府依法大量投资建房供广大中低收入阶层乘租和居住；同时还对购买公共住房提供补贴，住房不同，补贴的额度也就不同。1968年又修改了中央公积金法，将公积金应用范围扩展到住房领域。这些法律构建了新加坡以住房公积金制度为中心，以廉租住房、廉购住房、租住补贴为辅，多层次的住房社会保障制度，形成了以《住房公积金法》、《住房与发展法》为中心的住房社会保障法律体系。

4.日本的住房社会保障立法现状

日本政府为了缓解住房短缺问题，于1950年制定了《住房金融公库法》，规定政府通过住宅金融公库、公库住宅融资保证协会等向居民住房融资，以支持居民自行解决住房问题；1951年制定了《公营住宅法》，并依据该法设立地方住宅供给公社，向本地区低收入居民供应住宅，供应对象是本地区居民，主要是低收入贫困家庭；1966年制定《城市住房计划法》；1995年制定了《日本住宅公团法》，依据该法国家投资设立非营利性组织住宅公团，直接隶属中央政府，主要职能是以中心城市为主，直接建造低成本住房，向中等收入家庭出售、出租；此后，日本政府又陆续制定了一系列相关法规。目前，涉及住房社会保障的法律文件共有40多部，并逐步建立健全了住房社会保障的法律体系。

5.瑞典的住房社会保障立法现状

瑞典很注重通过立法提高居住标准，如1973年通过的《住宅更新法》规定房主必须改善不符合最低标准的住房，国家给予贷款和必要的补助，以促进旧住宅的现代化改造。《建筑条例》还对房屋的改建、建筑物的管理维修、拆除等作出明确的规定。瑞典政府为了解决住房问题制定了一系列比较切实可行、具有连续性的住房政策和法规。

6.俄罗斯的住房社会保障立法现状

根据俄罗斯《住房政府原则法》，在新旧制度过渡期，国家向部分居民发放补助金，以帮助其支付房租及公共费用，依靠自有资金或专项信贷建房，其相应资金免交所得税，企业用于帮助本单位职工建房的资金免交利润税，1994年起居民应逐步承担住房的全部租金和公有服务费用。尽管俄罗斯没有形成自己住房社会保障制度体系，但是其立法先行的做法值得我们借鉴。

而西班牙、荷兰等国更是在宪法中将为公民提供住房社会保障作为政府的一项福利任务^[8]。

（二）我国住房社会保障发展历程

自邓小平同志于1980年4月发表建筑业和住宅问题重要谈话之后，我国住房制度改革的大幕由此展开，住房社会保障制度改革也相继而动。经过20多年的改革发展，我国初步建立了多层次的住房社会保障制度体系。

1.住房制度改革前的住房社会保障制度

这个时期的住房制度依附于计划经济体制，住房投资规模很小。建国初的1949年，我国城镇居民人均住房居住面积仅为5.4平方米，到1978年反而下降为3.6平方米。城镇住房投资都由政府集中控制，资金基本上都来自财政拨款，以各种方式建造起来的住房基本上属于公有住房。住房按照级别和特定的标准分配。住户不享有住房的所有权，只享有使用权，住房管理单位负责向住户收取低租金。国家实行了一种以低房租、高补贴形式表现出的实物福利制。这种住房保障总体上是一种低层次的住房保障。

2.住房制度改革后的住房社会保障制度

（1）公房出售（1980—1985年）。1980年6月，中共中央、国务院批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》正式实行住房商品化政策，中国城镇住房制度改革正式展开。部分城市以全价售房和补贴售房两种方式试售住房，后来补贴售房成为主要方式，造成企业和地方政府负担沉重，公房出售在实践中受挫。

（2）提租补贴（1986—1990年）。1988年初国务院召开了第一次全国住房制度改革工作会议，并于当年2月印发《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案》，要求全面提高租金，实行住房补贴，以实现住房资金的良性循环，并抑制不合理的住房需求，但这一方案后来并未全面推行。

（3）以售带租（1991—1993年）。1991年6月国务院发布《关于继续积极稳妥地进行住房制度改革的通知》（国发［1991］30号），提出合理地调整现有公房租金、出售公有住房的同时，强调实行新房新政策，使新建住房不再进入旧的住房体制。同年10月17日国务院批转了国务院住房制度改革领导小组起草的《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》，提出改革公房低租金制，将现行公房的实物福利分配制度逐步转变为货币工资分配制度。后来低价售房情况严重，1992年6月国务院房改工作会议再次提出制止低价售房。

（4）全面推进（1994—　）。1994年7月发布的《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，对进行城镇住房制度改革的根本目的、基本内容以及近期的改革重点等作了原则性规定：第一，全面推行住房公积金制度；第二，积极推进租金改革；第三，稳步出售公有住房；第四，加快建立经济适用住房的开发建设，大力发展房地产交易市场和社会化的房屋维修、管理市场。