请示议案的公开属性是

第六节　报请性公文

一、议案

（一）议案的含义和类型

议案是各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提出并需大会列入议程，进行讨论、审议和决定的议事原案，属于报请类行政公文。适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。

（二）议案的特点

1.制作主体的法定性

根据国务院办公厅的规定，只有各级政府才能向同级人民代表大会提出议案。即使参照全国人大组织法和地方组织法的规定，对议案作广义的理解，有权提出议案的仍然是少数的法定机构，一般党团组织、社会团体、政府各部门、企事业单位等，都无权提出议案。因此，议案这种文体在基层使用很少，制作主体限于各级政府。《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第九条规定：“全国人民代表大会主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案。一个代表团或者30名以上的代表，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案。”《地方组织法》第十四条规定：“地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常务委员会、本级人民政府和代表（有三人以上附议），都可以提出议案。”

2.议案内容涉及职权范围的规定性

依照《宪法》和有关法律规定，各级人民政府提出的议案必须是属于本级人民代表大会或人大常委会职权范围内的有关事项。不属于本级人大或人大常委会职权范围内的事项，或者是《宪法》赋予各级人民政府职权范围内的事项，不能作为议案提出。

3.议案的提出和审议程序严格

提出议案和审议议案都要依照法律程序进行。《全国人民代表大会议事规则》第二章“议案的提出和审议”第二十一条规定：“国务院向全国人民代表大会提出的议案，由主席团决定列入会议议程。”《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》第二章“议案的提出和审议”第十二条规定：“国务院向全国人大常务委员会提出的议案，由委员长会议决定提请常务委员会会议审议，或者先交有关专门委员会审议、提出报告，再决定提请常务委员会会议审议。”

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第十七条规定，地方各级人民代表大会举行会议的时候，本级人民政府向本级人民代表大会提出的议案，由主席团决定提交人民代表大会会议审议，或者并交有关的专门委员会审议、提出报告，再由主席团审议决定提交大会表决。第四十二条规定，县级以上的地方各级人民政府向本级人民代表大会常务委员会提出的议案，由主任会议决定提请常务委员会审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再提交常务委员会会议审议。

议案必须在规定的截至日期内提交人民代表大会或人大常委会，各级人民政府向本级人民代表大会或人大常委会提出的议案，必须由政府首长签署。

4.行文对象具有单一性

议案不是普发性公文，它只能由法定机关依照法定程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提交，而不能向其他任何部门和单位行文。因此，议案文种在行文对象上具有明显的单一性。

5.生效标识具有特殊性

这是议案文种在形式上的一个重要特征。突出表现即其生效标识必须体现机关第一行政首长的署名，且不加盖机关公章。如国务院的议案由国务院总理署名，省政府的议案由省长署名，依此类推，他人不能替代。这一点与一般单一机关制发的公文在结尾生效标识处只标识成文时间并加盖公章不同。

（三）议案的类型

1.根据议案提出对象的不同，议案有三种类型：政府向人大提出的议案；非政府机关向人大提出的议案；人大代表联名向人大提出的议案。

2.根据议案内容和性质的不同，可分为：

（1）立法性议案。立法性议案主要在两种情况下使用：一是政府机构制定了某项法律或法规之后提请人大审议通过；二是建议、请求某行政机构制定某项法规。

（2）重大事项的决策性议案。财政预算决算、城乡发展规划、重大工程上马以及政治、经济、文化、教育、科技、卫生等领域中的重大事项的决策，需要提请人民代表大会审议批准时使用的议案，就属于重大事项的决策性议案。

（3）任免性议案。行政机关向权力机关提请任命、免去或撤销行政机关工作人员职务，请求人民代表大会审议批准的议案。

（4）建议性议案。以行政部门的身份向权力部门提出建议的议案。类似于建议报告，供人民代表大会审议、采纳。

（四）议案的写作

1.标题

议案的标题采用常规公文标题模式：发文机关＋案由＋文种，或省略发文机关，由案由＋文种构成，一般不能采用发文机关加文种或者只有文种的写法。

议案的主送机关，只能是同级人民代表大会及其常务委员会，不能有其他并列机关。要采用全称或规范化简称，不得随意简化。

2.议案的正文包括以下内容：

（1）案据

议案的第一部分叫做案据，顾名思义，这部分要提供提出议案的根据。由于内容不同，这部分的篇幅长短在不同议案中会有很大差异。

（2）方案

方案部分，就是对提请审议的事项或问题提出解决的途径、方法。如果是提请审议已制定的法律法规的，解决问题的方案就在法律法规之中，这部分只需写明提请审议的法律法规的名称即可，但要把法律或法规的文本作为附件。如果是任免性议案，要将被任免人的姓名和拟担任的职务写明。如果是提请审议重大决策事项的，要把决策的内容一一列出，供大会审阅。如果是建议采取行政手段解决某方面问题的，要把实施这一行政手段的方案详细列出，以便于审议，不能只指出问题，而没有解决问题的方案。

（3）结语

结语是议案的结尾部分，主要用于提出审议请求。一般都采用模式化写法，言简意赅。如：“这一草案业经市政府同意，现提请审议。”

3.签署和日期

一般行政公文，最后签署的都是发文机关的名称，而议案有所不同，要由政府首长签署。国务院提交给全国人大的议案，要由总理签署；各省、市、自治区提交给同级人民代表大会的议案，要由省长、市长或自治区主席签署。日期格式同一般行政公文。

【例】

国务院关于提请审议设立海南省的议案

全国人民代表大会常务委员会：

海南岛是我国第二大岛，面积三万四千多平方公里，人口六百零五万。该岛海域广阔，资源丰富，雨量充沛，是一块热带、亚热带宝地。新中国成立三十多年，特别是党的十一届三中全会以来，海南岛的经济、文化和其他各项事业有了很大的发展，具备了一定的基础。但是，受许多条件限制，海南岛的优势没有充分发挥出来，与全国其他沿海地区相比，还有较大差距。

为了加快海南岛的开发建设，建议撤销海南行政区，将海南行政区所辖区域从广东省划出来，单独建立海南省。海南省人民政府驻海口币。

鉴于海南建省的各项筹备工作需要早做安排，建议全国人大常委会在提请全国人民代表大会审议以前，授权国务院成立海南省筹备组，开展筹备工作。

请审议决定。

　国务院总理　×××　

一九八七年八月二十四日

二、报告

（一）报告的含义

报告是向上级机关汇报工作，反映情况，提出建议，答复上级机关的询问或要求时使用的一种陈述性上行文，是行政机关和党的机关都广泛采用的重要公文。

报告适用范围广，是上下级之间沟通情况，协调工作的重要行政公文。作为党政机关公文的报告，和一些专业部门从事业务工作时所使用的、标题中也带有“报告”二字的行业文书，如“审计报告”、“评估报告”、“立案报告”等，不是相同的概念。这些文书不属于党政公文的范畴，注意不要混淆。

报告承担着向上级机关反映信息及决策的反馈作用，上级机关要通过报告及时掌握各方面的动态及变化，掌握决策的运行情况，某种程度上报告是决策的基础条件之一。因此，向上级汇报工作、反映情况、提出建议必须及时迅速，不能拖沓。否则，就有可能影响决策的时效性和科学性。

（二）报告的特点

1.行文的单向性

报告是下级机关向上级机关汇报工作、反映情况、提出建议时使用的单方向上行文，不需要上级机关给予批复。

2.内容的陈述性

报告在汇报工作、反映情况时，所表达的内容和使用的语言都是陈述性的。需向上级提供准确的现实性信息，一一陈述说明本单位遵照上级指示，做了哪些工作，怎样进展的，有哪些成绩和不足，还存在哪些问题等。

（三）报告的类型

1.工作报告

凡是用来向上级汇报工作的报告，都是工作报告。工作报告又可分为综合工作报告和专题工作报告两种。综合报告涉及面宽，从国务院提供给全国人民代表大会的政府工作报告，到基层单位向上级呈报的年度、季度、月份工作报告，都属于这种类型。专题报告的涉及面窄，只针对某一方面的工作或者某一项具体工作进行汇报，如某机关关于“节能减排”工作的报告。

2.情况报告

下级机关单位向上级汇报有关情况的报告。比如出现了影响工作的突发情况，或是一些新动态、新风尚、新事物等，作为下级机关可使用报告“下情上达”，保证上级机关耳聪目明，对下级机关的情况始终了如指掌，有效管理推进工作。

3.建议报告

下级机关将自己职权范围内的某方面切实可行的工作设想归纳整理成意见、办法、方案等，上报上级以望上级机关采纳的报告。

4.答复报告

针对上级的询问，答复上级机关的报告，即答复报告。答复不能答非所问。

5.呈送报告

这是向上级报送文件、物件时使用的报告，正文通常非常简略，只需写明“现将××××报上，请查收”即可。真正的主体内容都在所报送的文件里。

（四）报告的写作

1.标题。报告的标题，有两种写法：发文机关＋主要内容＋文种；主要内容＋文种。

行政机关的报告，主送机关尽量要少，一般只送一个直接上级机关，不越级行文。行政机关受双重领导时，主送机关可以不止一个。作为党的机关公文的报告，要按《中国共产党机关公文处理条例》第十二条的规定执行：“向上级机关行文，应当主送一个机关；如需其他相关的上级机关阅知，可以抄送。”

2.报告的正文

（1）导语

报告的开头部分即报告的导语，它起着引导全文的作用，所以称为导语。一般要先交待发文的原因和目的，概述主要内容和结果，然后用过渡词语“现将有关情况报告如下”或“为此，提出以下意见”等来承上启下。

导语有三种写法。背景式导语，即交代报告产生的现实背景；根据式导语，即交代报告产生的根据；叙事式导语，即简略叙述一个事件的概况，这种开头多用于反映情况的报告。

（2）主体

主体部分要叙述报告的具体内容，如内容单一，可分自然段叙述；若内容较多，可分条列项，逐条叙述并考虑加小标题。对于工作报告，应写明做了哪些工作，取得了哪些成果，概括出基本经验，写明存在的主要问题和下一步的工作意见。对于问题报告，侧重写明问题状况及其来龙去脉，分析问题产生的原因，说明其后果，并提出解决问题的方法和措施。对于答复报告，则应强调针对性，紧紧围绕上级机关的询问和要求，写清问题，表明态度，提出意见。报告的主体常见的写法有：

①总结式写法。这种写法主要用于工作报告。主体部分的内容，以成绩、做法、经验、体会、打算、安排为主，在叙述基本情况的同时，有所分析、归纳，找出规律性认识，类似于工作总结。结构布局通常是按照总结出来的几条规律性认识来组织材料、安排层次。

②情况报告式写法。陈述情况，分析说明原因、教训，提出解决措施、方法。这种写法多用于情况报告。

③建议式写法。针对某项工作提出系统完整地方法、措施和要求，对工作实行全面的指导。形式上采用分条列项的方法逐层表达。这种结构多用于建议报告。希望上级部门采纳建议，批转给有关部门执行、实施。

（3）结语

报告的结语比较简单，可以重申意义、展望未来，也可以采用模式化的套语收结全文。模式化的写法大致是：“请审阅”、“特此报告”、“以上报告，请审阅”、建议性报告可用“以上报告如无不妥，请批转执行”。注意报告属于单项行文，不能用类似“以上报告当否，请批示”作结。

【例】

教育部国家发展改革委财政部关于

《国家西部地区“两基”攻坚计划（2004—2007年）》完成情况的报告

教财[2007]26号

国务院：

为扶持西部地区实现基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲（以下简称“两基”）目标，经国务院批准，《国家西部地区“两基”攻坚计划（2004－2007年）》（以下简称“攻坚计划”）自2004年起实施。4年来，在国务院的正确领导下，经地方各级人民政府和有关部门的共同努力，“攻坚计划”所确定的目标和主要任务已圆满完成。2007年11月，国务院在北京召开了国家西部地区“两基”攻坚总结表彰大会，全面总结攻坚经验，表彰先进单位和个人。现将有关情况报告如下：

一、“攻坚计划”确定的主要目标已如期实现（略）

二、“攻坚计划”的各项主要任务已基本完成（略）

三、“两基”攻坚是在国务院的直接领导和西部地区各级政府的共同努力下组织实施的（略）

下一阶段，我们将在党中央、国务院领导下，按照党的十七大提出的“优先发展教育，建设人力资源强国”和胡锦涛总书记“经济社会发展规划要优先安排教育发展，财政资金要优先保障教育投入，公共资源要优先满足教育和人力资源开发需要”的要求，进一步巩固“两基”成果，不断增加农村义务教育投入，促进义务教育均衡发展，为实现全面建设小康社会的宏伟目标做出新的更大贡献。

教育部　国家发展改革委财政部

　二OO七年十二月二十八日　　

上例属情况报告，按照介绍攻坚计划的完成情况—分析原因—现存问题和下一步目标进行陈述汇报，事理清楚。

三、请示

（一）请示的含义

请示是党政机关都广泛应用的一种下级机关向上级机关请求指示、批准的报请性的上行文。

（二）请示的特点

1.期复性

在公文体系中，请示是为数不多的双向对应文体之一，与它相对应的文体是批复。下级机关在遇到难以解决的问题、或比较重要的情况需要上级帮助解决时会向上级机关请示，期待其批复，此即“期复性”。

2.单一性

和他上行文相比，请示更要强调遵循“一事一报”的原则，不得在一份公文中就若干事项请求指示和批准。且必须遵循行文规则，一般不得越级请示。特殊情况确实需要越级请示的，如经多次请示上级机关而长期未能解决问题，可以越级请示，但必须同时抄报给被越过的直接上级机关。

3.必要性

请示行文必须是针对本机关没有对策、没有把握或没有能力解决的重要事件和问题，才能运用请示。不可事无巨细动辄就向上级请示，逃避责任。

（三）请示的类型

根据请示内容、性质、行文目的的不同，可分为请求指示的请示和请求批准的请示。

1.请求指示的请示一般用于：

（1）下级机关遇到新情况、新问题，因无章可循而没有对策或没有把握，需要上级机关给以指示。

（2）下级机关在处理较为重要的事件和问题时，因涉及有关方针政策必须慎重对待，或对有关方针、政策和上级机关发布的规定、指示有疑问，需要上级机关给予解释和说明、指示。

（3）下级机关之间有意见分歧，影响工作正常开展，需要上级机关裁决。

2.请求批准的请示一般用于：

（1）请求批准有关规定、方案、规划。依据有关规章和管理要求，下级机关制定的某些规定、方案、规划等需经上级部门的批准才能发布实行，或者由于本单位的特殊情况，难以执行上级的统一规定，需变通处理，或是设立新机构的设想、方案、重要的工作计划、规划等，都需报请上级部门批准。

（2）请求审批某些项目、指标。在工作中遇到自己无法解决的人力、财力、物资等方面的难题，可提出解决的方案请上级机关审核批准，给予相应的调配。

（3）请求批转实施某些办法、措施。一些职能部门在自己的职权范围内制定了相关的办法和措施，但由于职权所限，不能直接要求平级机关和不相隶属机关照办，可用请示的方式要求上级机关批转给有关部门执行。

（四）请示的写作

1.标题。有两种表达方法：发文机关+事由+文种；事由+文种构成。

2.主送机关。请示的主送机关即负责受理和答复请示的机关。请示的主送机关要求有二。

（1）主送机关单一。国务院办公厅规定：请示“一般只写一个主送机关，如需同时送其他机关，应当用抄送的形式”。中央办公厅也规定：“向上级机关行文，应当主送一个上级机关”，“受双重领导的机关向上级机关行文，应当写明主送机关和抄送机关，由主送机关负责答复其请示事项”。

（2）请示主送的是上级机关，不能是领导者个人。国务院办公厅规定：“除上级机关负责人直接交办的事项外，不得以机关的名义向上级机关负责人报送‘请示’。”中央办公厅也规定：“不应直接送领导者个人。”

（3）不得越级请示。行政公文和党的机关公文都不允许越级请示。国务院办公厅规定：“一般不得越级请示和报告。”中央办公厅规定：“党委各部门应当向本级党委请示问题。未经本级党委同意或授权，不得越过本级党委向上级党委主管部门请示重大问题。”

3.正文由开头、主体、结语三部分构成。

（1）开头。开头部分一般要表述请示的缘由，这是上级机关批复的主要依据。因此，写作中应充分、明确、具体写明所遇到的新情况、新问题，或自身没有能力解决的困难。如请示仅仅是为了履行规定的程序，则可写得简略一些，篇段合一。

（2）主体。主体须写明请示的具体事项，这是请示最核心、最重要的部分。请示内容如果十分复杂，可以小标题分领，其下再分条列款予以表述。如是请求指示，须写明想在哪些具体问题上得到指示。如是请求批准，为清楚起见，请求批准的事项可以分条列款写明；如在请求批准的同时还需要人、财、物等方面的支持和帮助，更需要把编制、数量、途径等表达清楚、准确，以便上级及时批准。

（3）结语。结语较简单，一般在主体之后，另起一段，用期复请求的常用语，如“当否，请批示”，“妥否，请批复”，“以上请示，请予审批”，“以上请示如无不妥，请批转有关部门执行”等结束。

【例】

关于解决部队援川救灾装备物资耗损的请示

余公消〔2008〕2号

余杭区人民政府：

“5·12”四川汶川县发生里氏8级特大地震后，余杭区公安消防大队按照公安部消防局、省公安厅、省消防总队和支队要求和命令，于5月14日凌晨4点火速调派11名官兵和大批装备物资增援地震灾区，全力投入抗震救灾工作。同时，余杭消防大队根据上级命令和前方需要，迅速行动，组建了第二批援川队伍和一大批装备物资，积极做好增援抗震救灾的各项准备。大队官兵5月24日已凯旋回归，所带去装备超负荷工作及现场救援的复杂性，导致装备耗损过大，极大损坏一大批先进救援装备。目前，抗震救灾抢救人员工作已结束，官兵重新回到余杭消防大队岗位，肩负起余杭安全工作，为有效保障余杭辖区日常灭火救援工作的顺利进行，余杭消防队特申请购置一批消防器材（附清单），充实目前当务之急需购置的特种救援器材，需要经费481000元，请区政府支持。

特此请示，请予答复。

附件：余杭区公安消防大队急需购置消防器材清单

二○○八年五月二十六日

【思考练习二】

一、公文都有哪些类型？

二、公文格式都包括哪些要素？

三、公文为什么一般不得越级行文？

四、在中央人民政府门户网站上选择一篇你感兴趣的通知，分析其语言特色。

五、在中央人民政府门户网站上选择一篇你感兴趣的意见，分析其层次段落安排有何特点。

六、下列公文标题有无不当之处，予以评改。

1.国务院关于同意东北地区厂办大集体改革试点工作指导意见的批复

国函〔2005〕88号

2.国务院关于印发《中国水生生物资源养护行动纲要》的通知

国发〔2006〕09号

3.甘肃省兰州市人民政府办公厅转发《甘肃省人民政府办公厅关于切实加强当前森林草原防火工作的紧急通知》的通知

兰政办发〔2010〕16号

4.关于甘肃省林业厅进一步深化国有林场改革的建议

5.丽人美容院关于迁移院址的公告

6.甘肃省关于提高粮食销售价格的通知

7.××县教育局给该县财政局的行文：《关于解决民办教师经费问题的请示》

七、下列公文写作现象如有不当之处，请指正。

1.对肇事者应严肃处理，以教育大家，否则，其歪风坏习将继续蔓延，后果不堪设想。

2.以上所述意见妥当不妥当，请你们一定批复。

3.某县人事局向下属各单位下发年终考核工作通知，并抄送于该县政府办公室和教育局办公室。

4.上海市×工业总公司因市属重点企业××电器厂领导班子中个别人贪污犯罪，准备调整该厂领导班子，特向市政府请示，并将该请示抄送于该厂办公室。

6.有的工作报告在提出工作建议的同时，还要求上级机关将此报告批转给下级机关执行，这种报告的结尾通常用“此报告如无不妥，请批转有关部门执行”。

7.受双重领导的党政机关向上级机关请示，应当写明两个主送机关。

8.平行文只能在同级机关之间使用。

八、对照例文说明公告和通告有何区别。

九、对照例文说明决定和决议有何区别。

十、对照例文说明报告和请示有何区别。

十一、请替国家教育部拟写一份关于如何提高高校教学质量的指示性通知。

十二、针对英语四六级考试作弊学生，请以学校考试中心名义拟写一份批评通报。

十三、根据下列材料，以铁路职业技术学院之名给兰州铁路局写一份公函；以兰州铁路局之名给学院拟写一份复函。

铁路职业技术学院2010级学生按教学计划要到兰州铁路局机务段进行为期一个月的毕业实习。实习内容：机车检修；实习时间：2011年5月25日—6月25日；实习人数：150人；食宿无需对方安排；实习费用按有关文件规定付给对方。

十四、根据下列材料，拟写一份会议通知。

天水行政管理研究会决定于2011年11月8日至12日在天水市召开一年一度的年会，于10月15日发出会议通知。会议的内容：研究和探讨当前行政管理学的学术问题和热点问题。全省行政管理研究会的会员均可参加。11月7日报到。报到和开会地点：天水行政管理学院招待所。要求与会者于会前半个月递交相关学术论文一篇。会务费自理。

十五、运用公文专用词语填空。

1._______上级领导的指示精神，我局会同××公司××办公室抽调×名同志组成了“××事件调查组”。

2.以上意见，如_______，____批转各部属院校执行。

3.××××来函_____，关于××一事,我部完全同意____局意见，——特此_______。

4._______生____我校××××学院××专业××级学生。

5._______进一步提高我省企业管理干部的管理素质，决定对在岗企业管理干部有计划地进行培训。_____征得四川省行政管理学院同意，____委托_____学院举办企业管理专业班。

6.____国务院《关于修改＜全国年节及纪念日放假办法＞的决定》，_____便于各地区、各部门及早合理安排节假日旅游、交通运输、生产经营等有关工作，_____国务院批准，_____将2011年元旦、春节、清明节、劳动节、端午节、中秋节和国庆节放假调休日期的具体安排通知如下。