原则与方案

5.2.2　流域补偿：原则与方案

由于国家掌握用水顺序权，为保证水资源在整个国家范围内的可持续性利用，需要将流域水资源和水生态保护作为公共物品加以提供，建立稳定的流域生态保护体系。例如，西部地区是我国诸多重点流域的上游地带，可获得的西部开发资金投入年均约4　000亿元，但是开发资金在规模、比例和投资方向上定位模糊，缺乏长期稳定的生态项目专项资金。开发资金中，中央财政性资金年均1　720亿元，金融机构年均1　050亿元，证券市场年均170亿元，外资年均30亿元^[6]，地方财政基本建设投入725亿元左右^[7]。中央财政性资金占全部资金投入的43％。资金缺口初步估计达1　000亿元，其中财政性缺口600亿元。而与此对照的是，2002年西部地区财政赤字2　645亿元，人均财政赤字684元，其中基本建设支出占财政收入的比重超过30％。由于生态建设具有长期性的特点，需要建立比较独立的资金渠道用于上游的生态保护与环境整治，同时不过重增加中央与上游的财政压力。

表5-1　环境基金案例

注：（1）参见世界银行，污染预防和削减手册，2004年中文版：276—277。

（2）自然保护债务是指国际非政府组织在二级市场以折扣价购买发展中国家的商业债务或者债权国豁免债务国官方债务，以此交换债务国承诺在环境保护方面投入相应的资金。

从其他国家的经验来看，专用于环境治理项目的环境基金可以来源于与环境相关的税费（ETFs，即指定用途税收基金），国家或国际机构提供的专项低息贷款（DEFs，即直接信贷基金）和外部捐赠者发起的环境保护基金（GFs，即绿色基金），表5-1给出了相应的环境基金案例。结合我国目前的现实情况，可以考虑通过污染收费和资源税获取一部分资金，并通过设立流域生态彩票等方式建立绿色基金，用于自然保护和生态建设。

环境基金一般用于具有正外部性的环境保护，而不适合用于环境污染的治理。因为它有可能给污染者错误的激励信号，使污染者缺乏努力改善环境的动力，而是希望从外部得到资金支持。即使环境基金能够通过技术购买缓解暂时的污染危机，但是由于污染规制体系中的内在矛盾没有得到根本改变而无法从源头对污染行为加以约束，而是会延迟可持续的污染规制制度的建立。就流域越界污染而言，需要在各地区边界断面水质标准界定的基础上，确定各地区的环境产权和环境责任，确定流域补偿方案。从长期来看，环境基金对生态保护的投入可以帮助提高流域的水质标准，拓展地区合作的空间。

世界各国广泛使用的环境补偿原则之一是污染者付费原则（PPP），污染者必须为其污染行为导致的外部后果负责，承担政府或者利益相关者因污染造成的损失和费用，从而保证环境处在可持续利用的状态。污染者付费是通过对污染者追加社会成本约束从而使污染行为不超过社会期望水平的规制方法。在流域污染过程中，各地区政府的环境责任则是在国家所规定的环境容量基础上进行水资源的管理与开发，并保证其水质不超过边界水质标准，否则该地区需要为此支付罚款和污染治理费用，而且受影响的地区有权要求污染行为方加以补偿。

在污染者付费原则的基础上还存在使用者付费（UPP）的原则。包括水质在内的环境容量日益成为稀缺资源，对水资源的使用需要考虑到该使用可能给生态带来的负面影响，支付相应的维护和治理费用。受益者付费原则（BPP）则是使用者付费原则的延伸，如果上游为保护水资源、维护流域生态做出了牺牲，例如生态示范区可能为整个流域的可持续性调整产业和就业结构，那么作为受益方的下游应对上游加以补偿。上游的生态建设本身的需求一般源于本地区利益的考虑，如果缺乏来自下游的补偿，难以激励上游为流域其他地区的生态环境进行投资。

PPP原则是环境规制的基础，流域越界污染的地区合作基础之一就是根据断面水质标准确定各方的环境责任，向下游输送不能达标的水量即被视为污染行为，上游需要对此加以赔偿。一般而言，在确定断面水质标准时，水质现状是需要考虑的重要因素，如果上游地区经济发展水平不高，尤其是在我国，流域发源地主要集中在西部不发达地区，经济相对发达的下游地区则可能在水质现状的基础上通过对上游付费来获得所期望的水质水平，这时，UPP原则和BPP原则就更为适用：下游对上游进行补偿。

我们可以考虑根据上述原则对流域补偿方案加以设计。根据第一节所提供的谈判基础，参照图5-3，上游削减污染的净成本为A＊EA，这是上游的最低补偿限额，下游因上游削污所能获得的收益是A＊EBO，即为下游可以支付给上游的最高补偿限额，双方可以就分割OBEA达成协议。上游地区削减污染的净成本包括生态环境保护上的投入以及因调整产业结构所付出的经济发展的机会成本，下游地区因此所获收益的计算包括下游各用户对高水质的水量的支付意愿以及因此所获得的经济与环境收益。谈判是基于各方对其收益和损失的评估基础之上的，由于水资源作为生活与生产的必需品，不具备有广泛交易的基础，难以形成市场价格，对水污染损益的评价涉及对水文—环境—经济关系综合信息的理解和转换，还必须考虑各地区经济条件的限制，因此对污染削减损益的评估需要通过有相应资质的专业机构完成。这意味着，建立环境评估市场和完善环境评估服务是地区合作达成流域补偿的重要条件。

在确定补偿额度的基础上，需要就补偿的方式加以界定。直接的转移支付可以让上游政府在污染削减途径上有更多的选择余地，但是可能存在的问题是：转移支付更多地只是具有“输血”功能，上游可能通过暂时的关停企业的方式解决污染问题，而不关注长期的削污效果。更具有针对性的补偿方式对特定的生态保护项目进行对应性投资、提供相关的人力资源培训或者是技术转让，从而建立上游生态保护的长效机制。对下游而言，向上游进行财政支付并不是唯一可行的办法，将各种税收收入汇总的财政收入用于上游的污染补偿也缺乏合理的经济基础，更合理的经济来源是下游各用户为水资源的环境价值所支付的使用费以及为污染排放许可所支付的排污费收入。此外，下游地区还可以借鉴国际上在环境谈判中所使用的“事务关联”方案，通过人力资源、技术以及商业投资的方式换取上游的生态环境上的投入。

当流域的整体污染日趋严重时，单纯依靠少数几个地区之间的谈判寻求水资源质量的局部改善难以解决问题，这时流域各地区代表各自用户的利益，按照民主协商的方式建立起组织成本较低的协调机制就是需要考虑的方案。通过各方投票与中央协调的方式，就整个流域污染的防治进行责任分配和费用分摊达成合作解，这将提高整个流域的用水效益。流域协调机制可以通过组织化加以稳定，各地方政府拥有投票权，制定合作规则，也可能让渡部分环境规制与污染治理的责任给组织化了的流域协调机构。与当前的流域管理机构相比较，前者作为区域利益共同体，能够相对较好地进行政策互动和利益整合，避免单纯的中央规制机构授权所带来的单边政策与分散决策的问题，能够促进整个流域规制结构的稳定性和灵活性。

流域补偿可以视为对流域越界污染加以防治的地区合作措施，通过对污染者的惩罚或者对保护者的补偿使行为人理性决策水资源的利用程度，从而保证流域污染水平不超过社会期望水平。在越界污染已然发生的情况下，建设相应的水基础设施对水资源进行管理并对水污染加以治理就是极为重要的问题。这时的地区合作中心则从流域补偿转移到水基础设施的成本分摊上，本章第三节将对该问题加以讨论。