维新变法运动中新闻立法的尝试

五、维新变法运动中新闻立法的尝试

在维新变法运动中，康有为等维新志士继王韬之后再次公开提出废止封建文化专制主义的法律制度、建立以言论出版自由为本的近代新闻法律制度的要求。面对蓬勃发展的报业形势，尤其是为维新精神所感动，具有开明思想的光绪帝对中国旧有的封建法制进行了近代化转型的初步尝试，在此背景下，中国历史上第一次新闻立法活动也得以启动，揭开了中国近代新闻法制建设的第一页。

1.清政府新闻立法的背景

近代中国新闻立法的初步尝试是主客观因素综合作用的结果。从客观因素上讲它是中国近代新闻事业的蓬勃发展推动的结果。

鸦片战争后，外国侵略者在我国不断扩大办报规模，但患有“恐洋症”的清朝政府并没有对其采取过限制措施或制定什么新闻法规。随着第一批国人自办报刊的出现，尤其是在第一次国人办报高潮的推动下，面临内忧外患、力图探索救国之策的光绪皇帝，对变法逐渐采取了赞助的态度。

从主观上讲，中国近代新闻自由和新闻法制思想的广泛传播对新闻立法的步伐也起到推动作用。自19世纪中叶以来，从魏源、林则徐到王韬、郑观应，早期睁眼看世界的一批中国人，根据他们了解的西方文明，并结合中国新闻事业发展的实际情况，特别是他们自身的新闻工作经验，发出了建立近代新闻法制的呼声。他们不仅开始全面系统地介绍与阐释言论出版自由的理念，而且勇敢地要求清政府开放“言禁”、“报禁”，给人民言论出版自由的权利。从新闻官的选拔到报馆的设立，从对报纸性质、功能的认识到对新闻立法的建议的提出，都反映出早期改良主义思想家对中国新闻法制的期盼。维新变法运动中，以康有为、梁启超为代表的维新人士继承早期改良派知识分子要求改革新闻法治的思想，再次发出建立以言论出版自由为本的近代新闻法律制度的要求。在中国新闻事业蓬勃发展、新闻自由思想日益深入人心、新闻立法呼声不断高涨的形势面前，清政府也不得不顺应时势的发展，开启了新闻立法的初次尝试。

2.维新时期新闻立法的进程和主要内容

清初，对于报纸的管制尚未专立条例，那时处理有关报纸的案件都援用“大清律例”中的刑律盗贼类中的“造妖书妖言”条。其主要规定有“凡造谶纬妖书妖言，及传用惑众者，皆斩”。“各省抄房，在京探听事件，捏造言语，录报各处者，系官革职，军民杖一百，流三千里。”^[16]从清初一直到“大清印刷物专律”颁布前，清廷大都援用此法规定。

甲午战争惨败后，年轻的光绪皇帝面对严峻的内忧外患，不甘心做亡国之君，同时为了摆脱慈禧太后的控制，以亲掌大权，面对蓬勃发展的国人报刊，在维新精神的感召下，于1898年6月11日开始变法。在仅仅持续了103天的“百日维新”期间，光绪皇帝多次发布具有法律效力的上谕，正式承认官报、民报均具有合法的地位，“报禁”、“言禁”的藩篱终于第一次被冲破。

7月26日，光绪皇帝就管理官书局大臣孙家鼐《奏遵议上海〈时务报〉改为官报折》发布上谕:“报馆之设，所以宣国事而达民情，必应官为倡办。该大臣所拟章程三条(第一，令主笔者对文章慎加选择;第二，请开除胪陈利弊之禁忌;第三，无庸另筹官报经费)，似尚周妥，着照所请，将《时务报》改为官报，派康有为督办其事，所出各报，随时呈进。其天津、上海、湖北、广东等处报馆，凡有报章，着该督抚咨送都察院及大学堂各一份。择其有关事务者，由大学堂一律呈览。至各报体例，自应以胪陈利弊，开扩见闻为主，中外时事，均许据实昌言，不必意存忌讳。用副朝廷明目达聪，勤求治理之至意。所筹官报经费，即依议行。”^[17]这一上谕，是中国历史上第一个公开宣告开放“报禁”的法令，在中国新闻法制建设中具有里程碑式的意义。

它的基本精神有二:一是开办中央政府机关报，将上海《时务报》改组为官报，迁北京出版。二是公开承认各地报馆的合法地位，并准许报刊“据实昌言”。^[18]这道上谕是清政府第一次对报业问题明确表态。此后，光绪帝还发布了多道具有法律效力的上谕，进一步扶植、鼓励官绅士民创办报刊。

8月9日，光绪帝应康有为《恭谢天恩条陈办报事宜折》中所请发布对官报予以支持的上谕，命官报局所需经费，照官书局之例，由两江总督按月筹集拨银一千两，另拨开办经费六千两。

8月16日，光绪帝发布鼓励臣民创办农报的上谕:“其各省府州县，皆立农务学堂，广开农会，刊农报，讲农品。由绅富之有田业者试办，以为之率。”

8月26日，光绪帝发布对书报实行免税的上谕:“书籍报纸，一律免税。均着照请行。”对书籍报纸实行免税，是光绪帝应梁启超之请而做出的一项非常难能可贵的进步政策，即使在当时的西方资本主义国家，对书报免税以扶助其发展者也不多见。

9月12日，光绪帝发布上谕劝谕官绅士民踊跃办报:“报馆之设，原期开风气而扩见闻。该学士所称现商约同志于京城，创设报馆，翻译新报，为上海官报直续等语，即着瑞洵创办以为之倡。此外官绅士民，并着顺天府五城御史切实劝谕，以期一律举行。”

3.第一次新闻立法尝试的失败及其历史意义

正当新闻立法工作开始起步时，仅仅维持了103天的变法，由于主客观方面各种复杂的因素制约，以失败而告终，刚刚取得的一些新闻立法成果，也由于顽固派的反攻倒算而付之东流。

1898年9月21日，慈禧太后发动政变，囚禁光绪皇帝，并大肆抓捕维新党人。9月26日，清廷发布上谕，宣布废除官书局，停办《时务官报》，查禁报馆，严拿报馆主笔。10月11日，清廷更进一步发布禁立会社的命令，对出版报刊最力的各种社会团体一律予以严禁。腐朽反动的清王朝，逆历史发展之潮流，重施“报禁”、“言禁”制度。

在戊戌变法期间，中国的新闻立法活动，以光绪皇帝发布具有法律效力的上谕为主要形式，迈出了具有历史意义的伟大一步，“报禁”一度被解除，“言禁”一度被放宽，新闻法的制定也被正式提上了政府的议事日程。虽然这次新闻立法活动以失败而告终，但作为中国新闻史上的第一次勇敢的立法尝试，为中国今后的新闻立法提供了借鉴，奠定了思想基础。