菲律宾的外语政策及外语教育

菲律宾是一个多民族的国家，由于岛屿众多，各地语言不尽相同。因此，菲律宾也是一个多语言的国家，有170多种语言。他加禄语是菲律宾的国语和第一官方语言，在语言分类上是属于南岛语系的马来—波利尼西亚语族。菲律宾的第二官方语言是英语。在菲律宾，官方文件、报刊、议会辩论、电视和广播等都使用英语。英语的影响力远远大于菲律宾语。而曾经具有 “贵族”地位的西班牙语自西班牙殖民统治的结束而渐渐衰落。

1987年的宪法为菲律宾当前所实行的语言政策奠定了法律基础。该宪法规定菲律宾的国家共同语言是菲律宾语 （Filipino）；菲律宾国语应在现有菲律宾的语言和其他语言的基础上，不断发展和充实；此外，除非有法律规定，菲律宾的官方语言是菲律宾语和英语。菲律宾教育、文化和体育部 （Depart-ment of Education，Culture，and Sports）颁布了双语教育的语言政策。该政策于1974年首次实行，规定菲律宾语和英语既是教学的语言，同时也是学习的语言；而地方的方言则作为辅助性语言或者是最初的识字语言。双语政策的目的是通过使用这两种语言以提高学习从而实现素质教育；传播菲律宾语使其成为识字的语言；发展菲律宾语，使其成为代表国家统一和国家身份的象征；以及将菲律宾语作为学术性语言，而英语则作为国际性语言以及科学和技术使用的语言。但是，随着人们意识到双语政策对菲律宾的基础教育的负面影响之后，政府又于2009年颁布第74号政府法令，规定小学3年级之前的所有课程必须使用学生自己的母语为教学用语。

菲律宾的华文教育历程坎坷，经历了美国殖民时期的创办、发展和二战后的复办、日本占领时期的停办以及独立后的繁荣、鼎盛 （督查）、衰弱 （菲化）、振兴三个阶段的发展。进入21世纪以来，由于中国改革开放和经济的发展，华语的学习再次受到重视，华语教育又开始呈现上升的发展趋势。但是，菲华语教学仍面临着很多问题和挑战。

总体来言，菲律宾的外语政策经历了几个重要的历史阶段，即西班牙殖民时期 （1565—1898年）、美国殖民时期的唯英语教育政策、自治政府时期的国语教育政策、独立后的双语教育政策和21世纪的多元化语言教育政策。进入21世纪菲律宾的语言政策呈现多元化发展趋势，英语的优势地位开始受到重新审视和挑战，而华语的地位开始慢慢提升。

1.西班牙殖民时期 （16世纪中叶—1898年）的外语政策及外语教育

15世纪末16世纪初，欧洲海上强国葡萄牙和西班牙的冒险家纷纷探寻到东方的新航路。1521年麦哲伦探险队于地理大发现首次环球航海时抵达菲律宾群岛。随后西班牙于1565年起占领菲律宾，展开长达三百多年的统治。菲律宾之名，就是以西班牙国王菲利普二世 （King Philip II）而命名。

西班牙人统治菲律宾之后，语言开始向西班牙语转变，用于行政、司法、立法和高等教育。为了传播宗教，统治者颁布告令，要求菲律宾的管理者们担负起向原住民教授西班牙语的义务。但是，由于当时与殖民地菲律宾联系最为紧密的西班牙人大多是传教士，而这些不同派别的传教士，为了传福音，开始学习菲律宾当地的语言，而并不是传授西班牙语给当地人。他们编写语法书和字典供西班牙人自己使用；尽管也有一些传教士编写过西班牙语的教学手册，但其主要目的是为了让西班牙人学习当地语言而使用的双语词汇表或者语法参考书。1863年，西班牙统治者实施改革，建立了小学教育体制，培养教会所需要的人才，规定学校的教学语言为西班牙语。这一时期可以看作是菲律宾语言教育政策的萌芽时期。这些初等教育的学校也是首批在菲律宾使用西班牙语进行系统教育的学校。据统计，到1898年 （即西班牙统治菲律宾的最后一年），通过教会的赞助和政府的支持，菲律宾建立了2000所左右的学校 （Gonzalez，2003）。但是，由于这些教授西班牙语的学校规模小，学生学习西班牙语的时间短，因而学习效果并不是很好。并且，这些人都是在西班牙或者欧洲学习并获得学位而归来的菲律宾人。与此同时，殖民政府对原住民语言采取听之任之的态度，即各地方言可以自由发展，不受政府干扰。1896年和1898年的宪法认可了培养当地方言的必要性，但是却没有提及国语。相反地，这些文件只是更加确定了西班牙语在菲律宾生活和立法中的运用。

但是事实上，大多数菲律宾人并没有接受教育的机会。究其原因，主要有二：一是由于缺乏具体的教学计划以及西班牙老师，西班牙语并未在菲律宾成功普及，而是限制于上层社会的贵族使用。所以，在西班牙统治的时期，菲律宾仍然没有普及的语言，因为西班牙语被视作贵族语言。二是因为西班牙人在菲律宾实行种族歧视和民族压迫政策，修道士们担心菲律宾人学会了西班牙语后，就会接触到自由的思想，从而脱离西班牙的统治，削弱他们的地位。到19世纪末结束西班牙统治为止，菲律宾成年人中只有3％能说能写西班牙语 （唐继新，1989）；西班牙语作为官方语言的地位一直持续到美国人占领菲律宾后才被逐渐削弱，直至1973年被中止。

2.美国殖民时期的外语政策及外语教育

1898年，美西战争爆发，最终以美国的胜利而告终。随后，美国与西班牙签署了 《巴黎和约》，和约规定：西班牙承认古巴独立，将波多黎各、关岛和菲律宾转让美国。从此，在结束了西班牙长达三百多年的殖民统治之后，菲律宾又沦为了美国的殖民地，语言又开始从西班牙语向英语转变。

美国在菲律宾采取了不同于老殖民者的新殖民主义政策。它统治菲律宾的目的是要迅速变菲律宾为它的原料供应地、商品销售市场和投资场所。因而，美国的殖民政策带有相当自由的色彩。在政治上全面引进美国式的资产阶级政治、司法和教育制度，即以美国国内的政治体制来取代西班牙的传统殖民机构，使菲律宾在美国的 “保护”下迅速 “美化”或 “同化”，并力图培植本地地主资产阶级亲美集团，逐步扩大后者参与政治的权力，灌输奴化思想，培养亲美分子，最终给予政治独立，但保持自己的控制权。教育被美国视作菲律宾殖民政策的重要策略。

因而，美国殖民者在语言上采取的政策，与西班牙殖民者截然不同。在西班牙统治的三百多年里，西班牙语只是一种官方和贵族用语，因而并未得到普及和推广。而美国殖民者认为，要让菲律宾人学会美国式的民主，就必须首先让他们学习英语，因为语言蕴含着其母语者的思想意识形态。

于是，美国占领菲律宾后，就打着 “开化”菲律宾的旗号，兴办学校，大力推行美国式的教育制度。规定英语作为整个教育系统的教学语言，以及政府和各行各业使用的官方语言。此外，英语能力也是获得工作以及晋升的有利条件，英语成为了社会进步的语言。这些都为学生学习英语提供了学习动力。1901年美国殖民当局颁布74号教育法令，设立公共教育局，要求教会与学校分开，建立免费的初级英语教育系统，规定英语为教学语言，使用美国课本，引进美国教师，制订了发展公立中小学教育的规划 （叶萍，2010）。从此，奠定了英语在菲律宾的重要地位。这是菲律宾第一次以立法的形式就外语教育政策做出明确的规定。

英语的推广和普及，一方面使原本因语言不通而无法沟通的菲律宾人有了一种共同语言，另一方面促进了菲律宾人民与现代科技文明的接触。但是，英语的普及也对菲律宾的民族语言和民族文化的发展产生了不利的影响。如美国的文化和生活方式等都极大地妨碍了菲律宾民族文化的发展。

3.自治政府时期的外语政策及外语教育

1902年美国国会通过 《菲律宾法案》，宣布结束军事统治，在菲建立以美国人为主的文官政府。1916年通过 《琼斯法案》，扩大本地人参与政治的机会，企图以此缓和菲律宾人的反美情绪。1934年通过 《泰丁斯—麦克杜菲法案》，宣布在菲实行10年自治过渡体制，1935年菲律宾自治政府成立。

自治政府成立后，全国掀起发展国语、取代英语的爱国运动。但是，美国统治时期，并没有明确的法律和机构来指导语言政策的制定和规划。直到1937年，国语研究所成立后，殖民政府才开始考虑制定一个关于建立菲律宾国语的政策。1939年，经过几年的热议，他加禄语被正式选作菲律宾的国语，并很快在学校开始推广。1940年，自治政府通过教育法令和第58号法令，对公立小学教育制度进行了修订，要求小学必须由学习英语转为学习菲律宾语。同年，他加禄语开始在菲律宾所有的学校中传授 （叶萍，2010）。1942—1945年，日本占领菲律宾期间，受日本控制的菲律宾政府不但认可他加禄语的国语地位，同时还鼓励国语的使用和发展，将其和日语并列为官方语言。

4.独立后的外语政策及外语教育

1941年，太平洋战争爆发。1942年驻菲美军先后投降，日本军国主义侵占整个菲律宾，自治政府流亡美国。1945年，美军在菲律宾人民抗日武装配合下重返菲岛。同年，日本无条件投降。1946年7月4日美国宣布给予菲律宾独立。

独立后，宪法正式将国语他加禄语 （Pilipino）更名为菲律宾语 （Filipi-no）。但是由于缺乏合格的菲律宾语教师，以及殖民时期的影响，大多数地区和学校仍使用英语或各种地方语言作为主要教学用语。但是随着爱国主义运动的高涨，整个中小学教育开始普及菲律宾语的学习。1957年公立学校局颁布 《菲律宾教育修订计划》，规定英语为一门课程而不是教学用语。而英语作为课堂教学的主要语言的地位一直持续到1974年 “双语教育政策”（Bilingual Education Policy）的出台而终止。双语教育政策规定，英语和菲律宾语同为基础教育和中等教育的教学用语。英语应用于数学和自然科学的教学，而菲律宾语 （以他加禄语为基础）用于社会研究、劳动教育、品德教育、体育、音乐和艺术等其他课程的教学；各地方言仍然是辅助性的教学语言。尽管方言的重要性已经得到了很多实验的证明，但是双语教育法仍然将方言归类为辅助性语言，忽视了本地语言的发展。1950年，一些访问语言学家的到来，使菲政府认识到方言的重要性。1957年，“方言教学政策”开始实施，该政策规定，在教育开始的前两年使用主要的方言 （以语言用户人数超过100万为标准）为课堂教学语言；同时，开设单独的菲律宾语和国语课程。3年级以后，仍然使用英语作为教学用语。但是，1987年的宪法在确定菲律宾语和英语为官方语言的同时，又再次将地方方言重新定性为 “辅助性的语言”（Aux-iliary Languages）。直至今天，双语教育仍然是菲律宾的一个教育政策，其目的就是要培养精通菲律宾语和英语两种语言的菲律宾人。可以说，双语政策是国家主义和国际主义相妥协的产物。

5.21世纪的外语政策及外语教育

进入21世纪以来，菲律宾教育的一个弱点逐渐显现了出来。那就是双语教育的语言政策并没有提高学生对语言和知识的掌握。而相反地，以非他加禄语和非英语为母语的学生正在因双语政策的推广而渐渐被边缘化。此外，菲律宾人的英语水平正在恶化，因为他们所使用的是一种菲律宾式英语，而不是全球通用的标准英语。从2003到2007年，全国的学生成绩测试表明全菲学生的平均英语水平竟低至50％～52％，而菲律宾语的成绩更低 （Nolasco， 2008）。菲律宾的很多方言都面临着消亡的威胁。但是，英语的经济价值却始终保证着英语在菲律宾的地位。2003年5月17日，总统阿罗约意识到国民英语能力有下降趋势，于是公布第210号行政命令确立加强英语作为教育系统主要语言之政策 （Nolasco，2008）。但是，该政策实质上还是巩固了英语作为教学媒介的地位，而并没有解决菲律宾基础教育恶化的根本原因之一。终于，在2009年7月，菲律宾教育部发布第74号令，要求在全国正式和非正式的教育中，包括学前教育，都应该采用基于母语的多元语言教育。按照该语言政策，从学前教育一直到至少小学3年级，所有课程的教学语言应该是学生的第一语言，包括菲律宾语和英语的课程在内。当学生进入中学教育阶段的时候，他们对菲律宾语和英语的掌握已经熟练，从而第一语言能够成为主要的课堂教学用语，而同时第一语言就作为辅助学习的语言。该政策的策略是首先培养学生用其母语进行认知和思考的能力，然后，将这些能力迁移到第二语言。因此，这项新语言政策并不是要取代学生的第一语言，而是在学生掌握母语的基础上增加第二语言。

6.菲律宾的华文教育

菲律宾的华文教育开始于1899年开创的小吕宋华侨中西学校，至今已有100多年的历史。菲律宾的华文教育经历了美国殖民时期 （华文教育的创办和发展、二战后的复办）、日本占领时期 （华文教育的停办）以及独立后［华文教育的繁荣、鼎盛 （督查）、衰弱 （菲化）、振兴］三个阶段的发展（耿红卫，2007）。

（1）西班牙殖民时期的华文教育

在西班牙统治时期，殖民政府对华侨实行种族歧视和压迫政策，没有正规的华文学校，也根本谈不上华文教育。仅在19世纪中期后，比较富裕的家庭聘请来自中国又受过教育的人士开设家塾，教授 《三字经》、 《百家姓》、《千字文》、“四书五经”以及珠算。少数富裕华侨送子女回国入私塾。

（2）美国殖民时期的华文教育

美西战争结束之后，美国开始接管菲律宾。由于美国在菲律宾大力推行菲律宾 “美化”或 “同化”，以及 “菲化”的殖民政策，因此鼓励私人办学。1899年，菲律宾第一所华侨学校——小吕宋华侨中西学校应运而生。另外，菲律宾华侨还根据华侨青年的需要开设夜校部。中西学校开辟了菲律宾华侨教育之先声，更直接推动了马尼拉地区的华侨教育。此后，中国国内辛亥革命的成功，掀起了菲律宾华侨办学的热潮。1924年，全菲共有华校32所，包括一所中学，即华侨中学 （耿红卫，2007）。1914年菲律宾最早的华侨教育管理机构——菲律宾华侨教育会成立，对华侨小区发展学校教育起了极大的推动作用。

1935年，菲自治政府成立，全菲侨校已经发展到80所，在校学生1万人。抗战初期，由于中国的一些教授、学者、学生、记者、文人逃难到菲律宾，进一步加速了华文教育的发展。据统计，截至1941年日军入侵菲岛为止，全菲的华校增至126所，在校生达到2.1万余人 （耿红卫，2007）。

二战前，多数华校仍实行 “双学制”，开设有中文部和英文部，但在学校管理方面，实行了与 “双学制”相适应的 “双督察”制。即华侨学校的中文部接受中国驻当地领事馆的督察，课本全是中文编制，教师从中国聘请；而华侨学校的英文部要向菲教育局立案，并接受督察，其课本全文英文编制，教师多以菲籍人为主。

（3）日本占领时期的华文教育

1942—1945年，日本侵占菲律宾，华文教育停办。所有华侨学校均被关闭，有的被日军占为军营。华侨学校学生或失学，或转入菲国学校。二战结束后，各华校教师都奋力投入到恢复、新办华校的工作当中，直到1946年下半年，各华校才逐步走上正轨。在此期间，复办的华校有65所，新办的有28所，共计93所 （耿红卫，2007）。

（4）独立后的华文教育

1946年7月4日，菲律宾正式摆脱美国的统治，再次获得独立。独立伊始，菲政府面临重建经济的繁重任务，对华校放任自由。1947年4月18日，中菲两国签订 《中菲友好条约》，该条约规定双方可在对方境内设立侨校 （黄耀东，2006）。因而，华校一如战前。1956年，华校已多达153所，在校生4.8万余人，中文教师人数达1649人（耿红卫，2007）。1955年，菲律宾政府以 “左倾”分子渗透华校危害国家安全为由，提出严加督查华校的政策。此后，华校进入了菲律宾政府的全面督察时期。督查时期，菲政府规定侨办学校的华文部和英文部都需向菲教育部私立学校教育局备案，并向该局取得登记许可证；另外，华文课程被列为选修课，安排在下午上课；而英文和菲律宾文作为必修课都安排在了上午上课。尽管如此，督查时期，在菲的华侨和华人仍然积极办学，从双督查到全督查的政策改变并未对华校的发展产生负面影响。1957年，菲律宾华侨学校第一次代表大会召开，正式成立 “菲律宾华侨学校联合总会”，统筹安排华侨教育的计划。截至1962年，全菲共有中小学225所 （温广益，1997），可说是华文教育的鼎盛期。但是，为了加快华人的菲化，1967年，菲政府宣布禁止成立新的华校，限制华校的发展。在全民菲化的趋势下，1973年1月，菲国会通过新宪法，规定：“除宗教团体、使节团和慈善机构举办的学校外，教育机构应完全由菲律宾公民，或由菲律宾公民的资金占60％的社团所拥有；应由菲律宾公民控制和管理教育机构；不许建立完全为外侨 （所拥有）的教育机构，任何外侨学生不得在任何一间学校中占学生总数的1／3以上。这些规定不适用于为外交人员及其家属建立的学校；除非法律另有规定，也不适用于为其他临时居留的外国人建立的学校”（温广益，1997）。同年4月16日，马科斯总统颁布第176号总统令，规定1973至1976年为过渡期，限定所有外侨学校最迟须于1976／1977年度完成菲化 （即同菲律宾的教育体制一体化）。在3年的过渡期中，马科斯总统于1975年4月颁布了第270号法令，放宽了外侨的入籍条件，以加速华侨的入籍进程。菲化后的华侨学校转化为菲籍公民所有的私立学校，并服从菲教育部的统一规定。华侨学校被正式纳入菲律宾的教育体系，其目的是培养认同菲律宾的公民。华校菲化后，最大的变化就是对华文课程的限制，华文课程改为选修课，每天课时数不得超过120分钟。此外，学生英、菲文课程负担很重，华语授课时数本来就不多，学生在家庭和社会上用普通话的机会又几乎等于零。因此，学生很少有机会训练华语。菲化后华文学校毕业生中能读中文的越来越少了，不少华文学校因学生日减而被迫停办。至1989年，全国华校只剩下127所，学生约5万人 （黄耀东，2006）。此外，菲化还加速了华文教育水平的下降，以及华人子女的菲化倾向，使菲华学校成为菲华文化交流和融合的场所，成为菲律宾教育事业的一个组成部分，并主要为当地培养和造就人才。菲化后，华文教育进入长达20余年的衰弱期。华校由1973年的154所降至129所，在校生也相对减少，华文程度大大降低 （耿红卫， 2007）。1976年，华校全面菲化，原侨办学校转变为菲籍华人主有的菲律宾学校，原来的华侨教育业转变成为了华文教育。

20世纪90年代以来，菲律宾的华文教育逐步走出低谷，进入振兴期。主要原因是：一是得益于菲政府的重视和支持；二是华社各界共同致力于发展华文教育的结果。在华人逐渐融入菲律宾大社会的同时，华文教育最近十数年来又呈现生机。究其原因，除了华人要保留自己的文化的根的愿望以外，更重要的是中国改革开放后与世界的交往增多，经贸文化往来频繁，发展前景十分光明。随着中国的国际地位日益提高，作为地区性和世界性的交流工具，华文的重要性与日俱增。再者华文还能沟通中菲交流，丰富菲律宾文化（黄耀东，2006）。

（5）华文教育面临的困难

目前菲律宾华文教育从总体上说，已经开始进入蓬勃发展时期，但依然面临着诸多问题：一是华文教育资源过于分散。华文教育资源极其分散，教育机构之间缺乏联系。二是师资不足且水平参差不齐，影响华文教育的质量。三是中文教材不足且针对性不强。现有的中文教材来源不一、数量不足、缺乏针对性等问题对于推广华文教育是一大阻碍。四是经费投入有限。在菲办学的主要经费来源：①全靠华侨华人社会机构和个人的捐资；②以华侨华人办学为主，地方政府给予一定的补贴；③将华文学校纳入国民教育的体系，政府参与华校的管理、发展与改革，提供全部或大部分资助，但是此类学校太少；④中国大陆和港澳台的一些机构或个人在当地独立办学或与华界合资办学；等等。但是多数学校在提高办学质量和规模等方面都显示出经费投入不足的问题；华文教育的合法地位得不到保证，授课时间少。菲律宾教育把华文作为第二或第三外语来开设，授课时间很少，每天大多只授课1～2小时。即使在华文学校，学习时间也得不到保证，绝大多数华文学校都属于夜校、周末学校和培训班性质，华人子女为了学习菲语和英语外，大多仅掌握有限的中华语言文字，谈不上能够进行熟练的听、说、读、写，影响了华人子女对中华文化的理解与传承。

华文无用论的影响。由于菲律宾极为重视国语和英语两种语言，华语对于菲籍华人来说实用价值小，因而学习华语的积极性也大打折扣；对华文教育认识的偏差及华文教学脱离实际。菲律宾华文教育衰落的最主要问题之一是菲华社会对华文教育的性质、目的、方向的认识有所偏差。华文教育的目的也不再是要培养 “中国人”，而是要把华语作为一门实用技能，使华人子女学会用华语交际，把优秀的中华文化和传统美德融入菲律宾文化。

20世纪90年代以来，菲律宾华文教育的外部环境有了极大改善。主要体现在以下几个方面：（1）统一的华文教育机构。1991年，菲律宾华文教育研究中心正式成立，它是服务于菲律宾全国从事华文教育和华语教学单位的学术研究和行政协调机构，与菲政府机关建立了密切的协作关系。该中心还主编出版了 《华文教育》（月刊，每期4版），刊登有关上述诸方面改革意见的文章以及其他内容，并取得一定成效。1993年，菲律宾华文学校联合会 （简称校联）成立，由124家华文学校组成，是一个协调各地华文学校意见，统筹华校发展方针的领导组织，教师培训是其主要工作。定期聘请本地资深教师主持培训工作，聘请大陆优秀教师来菲督导教师课堂教学。它与华教中心相互补充，共同为华文教育贡献力量。（2）菲律宾社会和政府的支持。90年代以来随着汉语专才的需要日益增加，汉语教学已引起菲律宾主流社会的关注。2001年，阿罗约总统宣布了一系列旨在促进菲中友谊、鼓励华人积极融入主流社会的新构想，其中将华语特别是普通话列入菲国各大学外语教学的选修科目。目前，菲律宾已有25所大学开设了汉语选修课，学习汉语的学生超过2000人 （贾俊英，2011）。同时政府近年来对华文教育的态度和政策较为和缓，但基本不予以经济上的资助，或政策、措施上的倾斜。（3）菲华社会的大力资助。每年菲律宾各宗亲联合会都会对在华校任教的宗亲、同乡给予奖励。对学习成绩优秀的华人子女进行表彰，奖励华校优秀校长和模范教师。

纵观菲律宾的外语政策和外语教育的发展，我们可以发现，菲律宾的历史、社会、政治和经济等因素都对菲律宾语言政策的演变起着重要的作用。菲律宾的语言经历了从原住民语言到殖民时期的西班牙语和英语，再到今天的双语制度和基于母语的多元语言教育，可以说现行的语言政策是菲律宾的国家主权和民族身份、国家经济发展以及国际社会环境三者间相互作用的结果。