简政放权须推向基层政府

简政放权须推向基层政府

对于简政放权的下一步，中国政府需要尽快解决向基层推进、规范行政审批、加强市场监管、治理懒政怠政等问题。

近两年，中国大陆经济持续面临较大下行压力，中央政府大力推进简政放权、取消和下放审批权、工商登记制度改革等工作，以期激发市场活力并提振经济，但社会观感似乎并不明显。

国务院自2014年起，委托全国工商联、国务院发展研究中心、中国科学院和国家行政学院，对各项改革和政策的落实情况进行独立评估。我们发现，中国政府近年简政放权数量之多、范围之广，力度不可谓不大。但中小企业和民众无感，是源于中央取消的多是重大审批事项，距离基层较远，基层受影响较多的还是地方政府审批。

我认为，简政放权不只是政府自身革命，也是内地市场经济体制改革的关键。未来的重点是把简政放权向基层政府推进，规范保留的行政审批，加强市场监管职能，在此过程中，必须尽快解决懒政怠政问题。

民众感受为何不明显？

简政放权是近年中国政府改革的重点。

新一届政府上任时承诺要取消三分之一以上行政审批。当时大家都疑虑这能不能完成，因为毕竟前十年已经取消了2400多项、将近70%，肯定越到后面越难。

然而，过去两年中国政府取消了大概530项行政审批，减少三分之一的目标已经提前完成，改革进展远远超出预期。简政放权范围之广，除了取消部分行政审批事项，还取消了一批评比达标表彰项目、职业资格许可和认定事项等。去年启动的工商登记制度改革将许多前置审批项目调整为后置审批项目。本轮改革力度之大，对国务院各部门、地方尤其是省一级，都产生了非常大的推动作用，也受到了普遍欢迎，比如工商登记制度改革。

但是中小企业和老百姓似乎感受不明显。

有观点认为，这轮改革表面上力度很大，但一些含金量高的事项并没有下放。

通过调查问卷和座谈会等，我们发现情况并不是这样。大家反复举的含金量不高的例子确实是不高，但基本上也就占10%的比例。另外的90%，我们总体上还是认为比较高的。但是前者被炒得沸沸扬扬，被放大了。

我们不问这500多项，就问与访谈对象相关的那100项或者50项的含金量如何，对方就不再模糊，而是非常了解。从问卷调查看，地方政府部门的受访者认为上级部门取消下放事项含金量比较高的有82%，认为所在行业取消下放相关事项含金量高的企业受访者占90%以上。

另外，也有一些事项只对某些部门、某些行业很有含金量。比如，跨省水路运输的核准，对很多内陆省份就没有多少含金量，但对江浙地区的含金量就比较高。这中间还涉及改革配套问题。有些下放和取消事项不只涉及到一个部门，一个部门的权力下放了，其他相关部门的没有下放，那就落实不了。比如，有地方提出，行政审批权是取消下放了，但财政转移支付没有相应地跟进，地方的发展还需要“跑部钱进”。

最后，很重要的原因是国务院取消、下放的审批事项都是比较大的，涉及省一级的比较多，涉及大企业的比较多，除了工商登记制度改革，大多跟普通老百姓、中小企业的关系不是那么紧密。

对广大的中小企业和老百姓影响更大的是地方的审批。省一级是有行政审批设定权的。市县地方政府没有行政审批事项设定权，但是他们有各种红头文件设的东西，严格来说，这不属于行政审批，不算行政许可，也不算非行政许可，什么都不是。但老百姓办事就得找他同意，不同意你就办不了，老百姓深受其影响，但是这方面改革的力度还不大。

推进基层政府简政放权

对于简政放权的下一步，中国政府需要尽快解决向基层推进、规范行政审批、加强市场监管、治理懒政怠政等问题。

首先，中央政府会继续取消和下放行政审批事项，但是经过多轮取消、下放后，国务院层面简政放权的空间并不是太大了，所以今年就没有设定具体的目标。现在国务院层面大概还有一千多项行政审批，很多宏观管理还是必须要做的，继续取消、下放就需要一个更加科学论证的过程。

更大的空间应该在地方，我认为未来的重点是地方改革。现在各省正在梳理公布省一级政府的权力清单、责任清单和负面清单。下一步应该逐级深入到市、县，市、县的红头文件也更普遍。公布不只是公开自己有哪些权力，还要讲清楚权力的依据在哪里，没有依据的，对不起，这个不能存在。

当然，政府的权力是一个很大、很模糊的概念，要梳理起来并不容易。而且把权力亮出来就是“割肉”，不合理的权力就会失去，灰色地带就没有了，也涉及到机构人员和岗位的调整。

第二，要规范行政审批。

有的企业说，“审批我不怕，就怕审批没有标准，你批不批，按照什么标准来批，需要哪些材料都不清楚，提的报告杳无音信。可能三个星期批，也可能三年批不下来。”所以企业只好拼命去找关系，托门子。

下一步就要规范行政审批，限制审批部门和人员的自由裁定权，减少灰色地带，某项行政审批到底需要哪些要件、需要多长时间、具体程序是什么样，都要明确和公开。

此外要继续简化行政审批，方便企业和群众。比如企业注册资本实缴制变成认缴制，这很受欢迎。但是有些方面程序还是比较复杂，需要的证比较多，企业要跑的路比较多，工商、质检、税务等都得跑。下一步就要合一，就是营业执照、税务登记、企业代码这些都形成统一的信息平台，类似“一卡通”，就不需要跑多个部门了。

另一个重要方面是取消和规范非行政许可。非行政许可是行政审批的一类，就是不针对市场主体、社会主体的一种权力的限制。比如某事业单位办个事，下一级政府办个事，政府要来批，上级政府要来批。

有些部门感到设行政许可比较难，要经过一套法定的程序，就以非行政许可来设行政审批，但是其中有很多严格意义上不是针对政府和事业单位内部，而是针对市场主体、社会主体的。

非行政许可将全部取消，必要的将被规范为行政许可。

最后一个是现在反映比较多的“红顶中介”的问题。原来一些事项是由政府审批，现在政府取消、下放了，一部分改由社会组织比如行业协会去批，结果出现一些更不规范的现象。今年，李克强总理提出，要清理规范中介服务，实际要推进中介机构与政府部门脱钩，要真正让中介服务成为一个平等竞争的市场。

懒政怠政问题突出

原来的事前审批改成事中事后监管，地方的市场监管如何跟进，成为突出难题。监管不力本是长期问题，简政放权之后监管的压力就更大了。

这中间确实有改革不配套的问题。

过去政府的工作重点是招商引资，谁审批谁负责，所以只要把住入口，进来企业数量有限，容易监管。现在门槛降低，企业多了，而且重点要加强市场监管，但是怎么监管？不知道。

其次是人手不够。简政放权后，原来岗位上的人可能就多了，人浮于事；同时基层的压力大了，但人手又不够。有些地方的一线执法监管队伍有编制的没几个，主要靠编外人员，还经常发生纠纷。本届政府承诺编制只减不增，现在的办法就是调整部门间编制，但是毕竟有一个过程。

再次是技术能力问题，有一些监管比如食品药品，不是随便调来一个公务员都能管，还涉及到专业知识、专业设备等。

另外还有多头执法的问题，地方和企业反映比较强烈。同一个企业要应对十几支执法队伍，不胜其烦。所以下一步要推综合行政执法，特别是食品安全、工商质检、公共卫生、生产安全等重点领域的综合执法。

除了跨部门的，跨层级的多头执法问题也要协调。比如省会城市的执法，省级部门也要管，市级部门也要管，结果没办法，以某一条主干道为线，主路以北的省里管，主路以南的市里管，这是很可笑的事情。

最近两年，懒政怠政问题比较突出。主要有“不想为”、“不敢为”、“不能为”几种情况。这是由于中国经济社会发展正处在阶段转换时期，政府治理体系也处在转换时期，多方面表现出不适应，还没有调整到位。首先是公务员还没有调整到位。原来说GDP，现在不唯GDP了，但要怎样作为？不清楚。以前更多靠审批来管，取消或下放审批权之后怎么管？也不适应。不准“乱作为”了，那么正确的作为应该是什么？而且灰色的部分没有了，在新的形势下推进改革，可能会有风险，难免会得罪人。有基层公务人员反映，“自己月工资也就两千多块，我凭什么那么拼命？”

第二，政府管理制度还没有调整到位。过去对干部考核有一套体制，现在要对这个体制和指标进行改革，但新的一系列的体制还没有完全建立起来。

第三，整个社会也没有调整到位。可能有一些事情本来是政府做的，简政放权后应该让企业自己管了，但是市场主体还没有意识到，可能还有依赖的思想。

用制度化解懒政怠政

针对以上问题，必须尽快完成阶段转换。首先是完善政绩考核体系，每一级政府、每个岗位都要有要求，比如不唯GDP了，那GDP占到多少权重，就业、环境、改革创新、法治等方面也都要体现出来。第二，尽快公布各级政府责任清单，一项项列明，这些就是政府必须去做的。第三就是规范化，压缩自由裁量权。比如一项审批需要哪些要件、哪些程序，需要多长时间，规范化后会形成对政府部门和人员的督促。第四，加强政务公开，强化上级、社会、媒体的监督。

最后，建立激励约束机制，奖勤罚懒，对消极不作为的人员，要加大责任追究力度；确实基层公务员的工资要适当地提，当然可以跟绩效联系起来。另外，本届政府特别抓落实，比如搞督察和第三方评估。这也是强化落实、解决懒政和怠政的一个办法。

（采访整理 记者 / 赵福帅）

□ 编辑 王毕强 □ 美编 青年