我国政府简政放权的历史演变与必要性

7.2.1　我国政府简政放权的历史演变

我国的政府行政管理模式经历了五次重大的调整。1982年,我国开始了第一次行政管理体制改革,这次改革主要是以机构改革为主,为了适应工作中心向经济建设转变的需要,着力改变机构臃肿、层次繁多等状况,政府明确了行政、事业、企业的界限。本次改革并没有触动高度集中的计划经济管理体制,政府职能并没有得到转变。1988年,我国开始了第二次行政管理体制改革,首次提出了转变政府职能这个概念,逐步裁减专业管理部门和综合部门内设的专业机构,不断减少专业部门对企业的干预。但是,这一阶段的改革主要是调整和减少工业专业经济管理部门对企业的干预,改革的力度较轻,面还很窄。1993年,我国开始了第三次行政管理体制改革。在上一次改革提出政府职能转变后,本次改革为了适应市场经济的要求,进一步转化政府职能,简政放权,并对投资、财政、金融等管理体制进行全面的完善。同时,将一部分专业性的经济部门转化为经济或服务实体,将综合经济部门的工作重点转到宏观调控上来。1998年,我国开展了改革开放以来力度最大的一次改革,在转变职能方面迈出更大步伐。特别是实行政府机关与所属的经济实体,或者直接管理的企业脱钩,同时大幅度裁并国务院组成部门,精简人员编制。2002年以来,我国的政府行政管理体制改革更多地强调政府的放权。其间,我国又先后开展了六次行政审批制度改革,共取消不合理的行政审批制度2　497项,占总行政审批的69.3%,进一步减少了政府对市场的干预,充分发挥市场的决定性作用(见图7.1)。

7.2.2　我国政府简政放权的必要性分析

以上海自贸区建设为起点的新一轮改革开放,强调通过进一步简政放权,防止权力寻租,释放制度红利。简政放权是政府职能转化的核心内容,通过政府职能转化,进一步简政放权,可以为微观市场主体营造更为宽松的经营环境。本章通过两个维度来比较我国政府的简政放权程度,一是政府与企业的关系,二是政府的治理环境,通过这两个方面来说明我国政府进一步简政放权的必要性。

图7.1　2002年以来国务院取消和调整的行政审批项目

资料来源:根据国务院行政审批制度改革整理得到。

(一)政府与企业关系的国际比较

图7.2汇报了中、美、韩三国筹纳税所需时间,通过这一指标可以反映出政府服务于企业纳税的效率。从图中可以明显看出,我国与美国和韩国在筹纳税所需时间上,还存在一定的差距。一方面,我国自2007年以来,企业的筹纳税时间大幅度地缩减了,这在一定程度上减少了企业的交易成本;另一方面,我国仍然与美国、韩国等发达国家在筹纳税环节上存在一定的差距(大约相差100小时)。这表明我国政府在服务于企业纳税效率上,还有进一步提升的空间。

图7.2　中、美、韩三国筹纳税所需时间

注:筹纳税所需时间为每年用于筹备、申报和缴纳(或扣除)三种主要税项(公司所得税、附加税或销售税、劳动税)的小时数。
资料来源:数据来源于世界银行统计数据库。

图7.3汇报了中、美、韩以及巴西四国企业注册程序数,通过这一指标可以反映出政府服务于新办企业的效率。从图中可以明显看出,我国与美国和韩国在企业注册程序的精简上,还存在一定的差距。一方面,我国自2007年以来,企业的注册程序数经历了一段缓慢上升的势头后,进入2011年后才开始有所下降,总体上企业的注册程序数还是较高,影响了我国整体的市场创业行为。另一方面,我国仍然与美国、韩国等发达国家在企业注册程序数上存在一定的差距,即使与发展中国家巴西相比,巴西的企业注册程序数的精简速度也比我国相对较快。这进一步表明我国政府在服务于开创新企业上,还有进一步提升的空间。

图7.3　中、美、韩、巴西四国企业注册程序数

资料来源:数据来源于世界银行统计数据库。

图7.4汇报了中、美、韩以及巴西四国创办企业所需时间,通过这一指标也可以反映出政府服务于新办企业的效率。从图中可以明显看出,我国与美国和韩国在创办企业所需时间的精简上,还存在一定的差距。一方面,自2003年以来,我国创办企业所需时间有了一定程度的缩减,由2003年的48天左右,缩短为2014年的31天左右。另一方面,我国仍然与美国、韩国等发达国家在企业创办时间精简上存在一定的差距,即使与发展中国家巴西相比,巴西的企业创办时间的精简速度也比我国相对较快。这也表明我国政府在服务于开创新企业上,还有进一步提升的空间。

(二)政府治理环境的国际比较

图7.5汇报了“透明国际”2013年发布了全球清廉指数报告,根据报告所得,2013年丹麦和新西兰并列全球最清廉的国家,美国排名中等,中国在排行榜上名列第80位。进一步分析可以发现,清廉指数比较高的地区主要是北美、西欧和日本、韩国、澳大利亚、新西兰等地区和国家,这说明我国的政府清廉指数与大部分OECD国家差距还比较大。而这些国家又都将会成为我国主要的投资贸易伙伴国家,是国际社会新的投资贸易规则的主要制定者和参与者。由此可见,我国的政府职能转化的改进十分迫切。

图7.4　中、美、韩、巴西四国创办企业所需时间

资料来源:数据来源于世界银行统计数据库。

图7.5　2013年全球清廉指数排名

资料来源:“透明国际”2013年报告。

图7.6汇报了“透明国际”发布的我国1995年以来的政府清廉指数演变,从图中可以看出,我国的清廉指数排名总体上下降了,清廉程度有待改善,政治职能转化的程度和效果还有待加速提升。

(三)我国经济自由化的国际比较分析

图7.7汇报了我国2014年我国自由化程度在国际上的地位,自由化程度在一定程度上反映了一个国家政府采取的政策措施是否充分发挥市场的决定性作用,总自由化程度是各细分自由化程度的加权值。从图中可以看出,一方面,我国的自由化程度总体上比较低,2014年自由化程度总得分仅为52.5,其中产权自由化程度(20分)、投资自由化程度(30分)和金融自由化程度(30分)仍然比较低。另一方面,从我国自由化程度的国际排名上看,我国总体的自由化程度世界排名第137位,充分说明了我国的经济、市场自由化程度还不高,仍然受到各种政策的约束和干预。

图7.6　1995～2013年我国的清廉指数排名和国家总数

资料来源:“透明国际”2013年报告。

图7.7　2014年我国自由化程度在国际中的地位

资料来源:全球自由化指数报告。

图7.8汇报了我国自由化程度的国际比较,主要以OECD国家和APEC国家平均得分为参照对象。从图中可以明显地看出,一方面,2014年我国的自由化程度还远低于OECD国家(71.35)和除中国之外的APEC国家(70.83)平均得分,这体现了我国与国际社会重要组织成员国之间在自由化程度上还存在着较大的差距。另一方面,产权自由化、商业自由化、投资自由化和金融自由化相差较大,这也正是中国(上海)自由贸易试验区进行制度创新的主要内容。

图7.8　2014年我国自由化程度的国际比较

资料来源:全球自由化指数报告。