城市圈内“郊区化”的应对

浅见泰司

“郊区化”是指城市扩张向郊区发展。由于人口增加，收人上升，居民开始谋求更大的居住空间，于是城市圈不断扩大。20世纪60年代以来日本人均居住面积不断增大。

城市圈扩大的一个重要方式是人口密集区（densely inhabited district,DID）的扩大。其标准是人口密度超过每平方公里4000人，以及相邻基本单位地区的人口之和达到5000人以上。由图2.1可见60年代以来人口密集区不断扩大，而铁路公路等也随之扩张。现在，日本约70%的人口均住在人口密集区。城市圈的发展是市场主导的，因此会跨越不同的行政管辖区域。比如关东地区，东京、川崎、横滨已经融合在一起成为一个城市圈。在考虑城市圈问题时，地方自治体的行政局限性日益明显。

图2.1　首都圈DID的扩大情况（1960-2000年）

资料来源：根据国情普査报告制作。

在原有城市街区，地皮呈现碎片化特点。在日本，所有权较强势，收购整块土地的难度大，地皮整合成本高昂。与再次开发原有街区相比，开发郊区更廉价迅速。因此城市开发不断向郊区方向发展。

主要的郊区开发模式包括无序开发和有计划的建设，而后者又分为土地区划整理事业和新城镇开发。

受农业用地部分宅基地化等的影响，在基础设施建设不完备的地区出现无序扩张现象，进而发展为很大的城市问题。作为应对，1968年制定了《城市规划法》，根据区域区分制度，限定了往后10年城市街区化的区域。试图通过这种措施抑制无序郊区化。在日本，地方自治体负责供给道路、教育设施、下水道等基础设施。但是民间开发速度很快，政府财政很难跟上。于是地方自治体出台了开发指导纲要加以应对，要求相关业主承担相关负担。由于这类纲要属于行政指导，缺乏法律依据，所以成为当时的社会问题，并引发了学界探讨，比如是否应该首先条例化（法制化），又如业主承担负担的合适度应在什么水平。

依据1954年出台的《土地区划整理法》，农业用地的开发应该率先开辟道路、公园和学校用地，建立城市街区的框架。土地所有者拥有的土地面积虽然会减少，但土地单价会因公共用地开发而增值，土地所有者并未受损失。此外一些土地作为保留地，在地价不断上升的情况下，即使项目进展迟缓或最终未能实施，通过出售一部分土地（预留地）也能覆盖开发费用。

图2.2　获得开发许可的土地开发（左）和未获许可的土地开发（右）

资料来源：摘自高见泽实（2000）《面向初学者的都市工学入门》，鹿岛出版社。

图2.3　土地区划整理

依据《新住宅城市街区开发法》（1963年），成规模的开发整块街区，用以满足大城市庞大工薪阶层的住房需求。主要的开发主体为日本住宅公团（现名：城市再生机构）或自治体。与英国式新城镇不同，日本的开发基本上是住宅城镇（bed town）。比如大家住在这里，然后去其他城市（如东京）上班并开展经济活动。大家为开发新城镇进行了各种研究，比如如何提高开发效率，确定标准设计模板并在其他地区进行高效复制，此外还有设施需求及适合住宅密度的严谨化等。

在公团的开发过程中也有一些不妥之处，比如过度节约门脸和其他住宅尺寸，在一定程度上牺牲了居住环境。此后的开发对功能性和整齐划一性进行了反省，为住宅用地注人多样性。在70年代开始由封闭型小区转向对周边地区开放的住宅小区规划的摸索。到了80年代后，开始谋求更髙的质量，比如配置富余的房间以及加强住宅规划的个性化。

初期的公团住宅追求高密度的住宅设计，但高层住宅降低了孩子的自立性，不愿外出的孩子增多，招致社会批评。于是后来设计方法有了修订，将高层和中层住宅混合，以得到更高的密度配置。此外还进行了各种新的尝试，比如住户内的无障碍化以应对老龄化社会变化，建设可移动的空间隔断及允许住户进行个性化的内部装修来应对多样化的生活方式需求，还有建设节能建筑来应对环境问题等。

图2.4　新城镇开发

注：未特别标明的小区比例尺为1/20000。

根据《公营住宅法》（1951年）建立的公营住宅是面向低收人群体的廉租房，由地方自治体提供并由国家提供一定额度的补助。此外还有地方自治体根据《住宅供给公社法》（1965年）提供给工薪阶层的租赁房。

由于新城镇几乎是在同一时期开发的，入住家庭的年龄构成基本相同。随着老龄化问题的显现，社区的同质化问题（即社区人口一起步人老龄期）尤为显著。今后老龄化飞速发展的将是大城市的近郊地区。这些地区就是以前大规模开发的新城镇地区。

进一步完善交通网络，优先发展铁路，形成放射状铁路网，再形成环状网络。其后同样按照放射状到环状的顺序对道路建设进行加强。其他努力包括促进换乘的便利性，以及通过1C卡整合各自独立的公交费用体系。重要的是，必须建立以公共交通为中心的多层次交通体系。在东京圈，因为不同铁路公司之间的直通运营以及高昂的汽车保有和使用成本，铁路的利用率很高。此外最近也在推进自行车、汽车共享的新措施。

图2.5　首都圈铁路线路图

在大城市圈发展据点非常重要，日本为此建设了业务核心城市，并在大城市圈规划中明确业务核心城市的作用。

相关努力包括保护绿地，以及建立近郊绿地保护区域。

1958年进行的第一次基本规划意在消除过度向东京集中的现象，该规划包括限制工厂、大学，抑制原有街区的无序扩张，但无济于事，集中程度遂超过想象。因此1968年的第二次基本规划为了消除人口过密的弊端，推进工业向更广泛地域选址，同时也采取了一些财政特例设施（1966），这一时期人口增加有所缓和。1976年的第三次基本规划在抑制产业向东京集聚的基础上，开始发展广域多核城市复合体。这段时期市区人口有所减少。第四次基本规划的政策目标是建立国际中心城市，旨在改变单极集中的趋势，转向多核多圈域的地区结构，但同时也造成了远距离通勤等社会问题。1999年的第五次基本规划的政策目标是提升国际竞争力，废除了限制工厂的制度，也不再限制工厂、大学等设施向城市集中的现象。

目前，在东京国际竞争力不断下降的背景下，我们在反省，分散是不是良策。大城市圈制度的存在意义有以下几点：

1.作为国策的首都圈规划：为了提升国际竞争力，机场、港湾、铁路、公路等设施必须有效配置，并予以集中。同时对国家安全、广域规模问题等对策必须予以考虑。

2.广域调整功能：单个地方自治体无法独立解决的问题（比如地方自治体间的无谓竞争）必须予以协调竞争。遗憾的是，在日本这类广域调整工作也并不顺利。目前的两种做法是：第一，通过让影响范围内的人也参与决策来解决外部性问题，但是在谈判成本过高的情况下，这会成为非常低效的方法；第二，客观量化外部经济性，通过清算金等经济调整负担相应费用，来实现外部性的内部化。虽然目前任何一个方法都还不充分，但应该通过相应的机制来发挥广域调整功能。

对于跨越多个地方自治体的土地利用等的决定，如果在决策规则不明确的情况下由这些市区町村进行协调，往往会导致负面结果。由于协调不畅，地方自治体可能自行设立同类型设施，造成过度供给；同时，原本需要的设施却没有提供。

因此必须确保能够进行以下经济调整，即在推测广域影响设施给自治体造成影响（税收、波及效果、环境负荷、行政服务需求等等）的基础上，自治体整体的社会福利得到改善，且各地方自治体自身的社会福利并不下降，例如，自治体间支付调整金。为此，必须完善调整金等的相关制度，确保第三方能对调整金的影响进行准确的分析。

目前，日本地方自治体分权明显，有些人认为它们最贴近民众，容易做出最贴切的判断，但实际上，很多地方自治体的对策对其他地区也有影响，而地方自治体难以站在全局角度进行考虑。所以需要管理者从全局角度予以调整。原本国家的职能应该是起到协调作用的，例如，通过转移支付调整金来弥补自治体对其他自治体造成的正面影响与负面影响之差值等。但这一方法在日本也还没建立起来。

通过讨论修订《城市规划法》，对土地利用进行全域规划，实现城市规划区域的脱胎换骨。其中应该对保护绿地进行准确定位，使该规划与首都圈建设规划联动。

要想妥善制定区域规划，就必须考虑应在什么区域推广。各个区域情况不同，未必每个规划都适合其他区域。另外，中央和地方的关系也必须进行妥善处理。

此外要建立城市合作机制，作为增长的核心区域要与其他地区共存共荣。如果只有核心区域的发展，其他地区无法发展，那么这样的机制是无法顺利推进的。

第一点是地方条块分割严重，广域调整不够充分，导致城镇化效率低下以及重复投资。其解决方法是：

必须推进地方政府间的合作：比如普及公共交通的相互直通运营；促进职能分工、公共设施的相互融通。值得注意的是，为避免低效投资，必须根据城市规模和经济实力制定公共交通建设规划（地铁建设应以人口100万左右为最低标准）。大城市圈城市铁路的建设应采取不损害效率的方式。由于需要巨额建设投资，所以必须制定开发利益的还原政策。

此外，必须确保不仅核心城市实现繁荣，周边城市也能共同繁荣。一个实现的方法是调整税制，确保多个城市间公平分担城镇化的效果和财政支出。

第二点是日本因为城市规模缩小，人口减少，所以基础设施的维护费用成了很大问题。应对政策是建设无需维护费的基础设施，以及对分阶段缩小基础设施的规模进行测算与规划。

第三点是新城镇的集中建设导致城镇内家庭年龄构成同质化严重，老龄化问题将日益凸显。中国老龄化也在飞速发展，因此必须引入社会综合对策的思路。

广域调整职能是非常关键的，特别是必须建立地方政府间的调整财源的方法。

要进一步加强公共交通的广域建设，在这一过程中要采取更好的开发利益还原政策。

中国未来可能也会像日本一样经历人口减少，因此基础设施投资也应考虑未来的维持管理；将来或许也要考虑是否缩小基础设施建设。

保持平衡的新城镇开发，引人社会综合对策，避免导致同质化、老龄化的新城镇开发。

问题一：如浅见教授介绍，在日本是由市场引导城市圈建设，而在中国一般是由政府推动。那么根据日本的经验，能给我们什么建议？第二个问题是为何旨在消除人口集中的第一次规划反而导致人口集中程度超过想象？

浅见教授：虽然现今日本与中国的政府主导政策不同，但日本过去也经历过政府主导。比如当时日本在地方构建以工业为主的产业城市时，也采取了由政府主导的政策。其中适合当地发展需求的相关政策取得了成功，反之则失败了。我们得到的经验教训就是如果不跟着市场走肯定要失败，所以现在日本已完全将政策切换为市场主导，这是日本的经历。那么再来看中国，即使由政府主导，市场也应该进行很好的监督。相关配套机制必须引入，否则很多投资会被浪费。所以在我看来，相关机制的构建是非常重要的。我们首先要构建一个能够发挥作用的良好机制。即使开始是政府主导，也不要只让政府企业进行相关生产活动，也要以当地市场需求吸引民间企业加入，发挥市场的作用才能获得真正的成功。

另外就1958年规划的问题，其失败的原因也是市场力量没有得到充分发挥，使得大城市的集中度进一步提升。和泉教授也谈到，如果要防止集中，缩小地方之间的收入差距是非常重要的。仅仅靠政策去管制、限制，各种社会问题是不会得到解决的，各种摩擦仍会持续存在。今后中国也会迎来少子老龄化的时代，尤其是大城市劳动力可能难以确保。过去中国采取的政策都是限制人口流到城市，今后中国可能会采取相反的政策，即吸引人口流人城市的政策。日本和中国在很多制度上截然不同，日本没有太多管制，人口容易流动。中国也需要及早考虑相关问题，并思考应对。

1945年之前，英国推出了大伦敦规划，比如城市周边作为绿色地区开发，并在外围建设新城。战后的日本打算引入相应规划，预计东京的人口10年后会达到800万。事实上规划实施后的两年，东京人口就达到了800万。就像中国现在的变化一样，当时日本的人口变化令大家非常震惊。所以首都圈计划在1958年出台了，但是实施得并不顺利。其实当时大伦敦规划本身进展的也并不好。所以日本在新的规划法中区分了可开发和不可开发地区。可开发地区地价会上涨，而不可开发地区的地价就会下降。于是一些地方自治体就游说中央政府将其加人可开发区。其结果是，虽然表面规定了可开发和不可开发区域，事实上到处都在开发，其中不乏无规划的无序开发。但另一方面，在日本，居民的权利非常强，他们的力量对开发起到了一定的牵制作用。

问题二：关于少子化和老龄化，中国的速度更甚于日本，我们在20世纪80年代末，每年的出生人数在2600万一3000万，最近几年的出生人数每年只有1500万一1600万，高峰和低谷之间每年相差1000万左右。到2030年，60岁以上老人会超过4亿，比现在美国的总人口还多。中国城市中超过80%的家庭是独生子女家庭。刚才讲到的避免社区同质化的问题对中国非常有借鉴意义。日本几十年间城镇规划的指导思想也在不断变化，时而控制时而开放。其背后政府主要担心的是什么？因为中国一直也有讨论，比如担心北京是不是发展得太大，以及相应产生的拥堵问题。这方面东京的交通解决得很好。其他的担心包括水资源、环境，还有可能出现的贫民窟或棚户区问题，以及由此导致的治安恶化。对于日本政府来说，哪些是需要担心的，哪些最终被证明是不必要的？

浅见教授：如您提到，独生子女和小区建设问题今后的确需要考虑。未来人口将不断老龄化，从公共政策角度出发，必须给予支持。家庭的力量也很重要，当然不是全面依赖家庭。一方面要给予公共援助，一方面要借助家庭成员的力量。要创造相应机制来应对。

另外，关于城镇政策及规划制定时应该担心什么的问题。当集中非常严重时，大家主要考虑的问题包括地区间差距不断拉大。关于这点政府构建了很多机制，把资金转移支付给地方，以及在地方创造就业。关于交通拥堵问题，我们首先要研究其发生源，并减少发生源。比如日本推出了法令对工厂和大学的选址进行限制。但实际上，单位面积人口远高于工厂和教育设施的商业设施不断设立，其密度更高。日本在80年代后期的泡沫时代，早晨的交通拥堵无以复加。其后泡沫破裂，交通拥堵也大幅缓解。所以实质上有两个主要关注的解决方案：一方面要把握交通需求；另一方面要实现交通工具复线化，为民众提供多元化的交通工具。集中的问题通过技术层面的努力是可以得到解决的。在进行各种试错时又出现了新的问题，比如城市的竞争力需要进一步加强。所以首先需要发展，然后在发展过程中解决各种问题。政策当局关注点也在不断变化。有人觉得东京就是有竞争力，但现在很多人已经认识到这是不对的。比如三个东京都的核心区的就业情况对东京都是非常重要的，对特定地区可以作为特区进行对待，相关政策也在不断制定。所以要进一步判断城市实力，根据其实力提升生产力。另外，关于贫民窟现象，在日本原则上没有发生这样的问题，但并不代表日本没有贫民区，过去是有的。日本的一个特点是中产阶层众多，其收人差距相比其他国家并不显著。所以日本的贫民区并未大幅发展。日本经常有流浪汉和大老板住在一个街区。但是近年有些恶化，差距有所扩大，不过，日本不存在大的贫民窟。

问题三：对中国来说城镇化的最大问题是土地问题，随着城镇化的进程土地增值的部分应该归谁所有。您之前提到了日本在20世纪五六十年代有三种向郊区开发的方式，一种是无计划的，两种是有计划的，通过建立新城的方式来进行扩张，其实中国这三种方式都有，如第一种无计划的开发方式，像中国的城中村以及城郊村。对他们来说这些地方原来是农村，这些土地原本是集体所有的，农民只有使用权，他们建了非常多密集的房子给农民工和一些低收人者。现在搞城镇化，需要把这些土地重新利用起来，所以发生了非常多的矛盾。这是一个非常具有中国特色的问题。而在城里的另外两种开发方式，由于土地是国家所有，中国的很多城市也建了非常多的居住区，包括廉租房、公租房和经济适用房，但是政府又规定买了这些房子的人只有有限或者部分的产权。若干年后，如果住户想搬离，只能以当时购买的相同价格卖还给政府，这样住户就无法享受到这个土地上房屋增值的价值。我想了解在日本，住宅公团建设的小区，房屋增值部分是如何处理的，如果有相应的问题，又是如何解决的。

浅见教授：这就涉及地价上涨利益还原的问题，这在日本也是个很大的问题。在地价高速上涨的时期，通过地价税和消费税来控制地价，比如说有人买卖不动产，政府就会有税收收人。另外还有保有税，就是固定资产税，这些税收会上交给公共部门，但是额度不大。实际上，地价上涨的收益主要是给地权所有人。有些人认为应该更多地还原这些利益，所以提议应该提高固定资产税的税率。就此，法律上做了一些努力，但有些自治体并没有采取这些措施。他们担心如果提高资产税的话，就会在下一次选举中失利，所以实际上土地房屋的开发利益并没有还原给社会，这是个人开发的现状。另一方面，就公团的开发，过去有两种模式：一种是提供廉租房，一种是提供经济适用房。廉租房的开发收益当然不会给租房者，还是在公团。而经济适用房的土地是公团用很低的价格买到的，在售卖的时候会比市场价格便宜，这个价格差的收益就归购买者。因此，日本在公营住宅方面，廉租房的租客是得不到利益还原的，基本上是由所有者来获得地价上涨的利益，同时以固定资产税的形式来还原给社会。

关于城市土地储备，土地面积减少和地价的上涨在一定意义上达到了平衡。所以在严格意义上来说，可能还是土地所有者享受的利益比较多。

关于城中村无序扩张的问题，在中国城镇化的发展中，有些农村逐渐被编入城市。日本的情况是随着城镇化，对郊区的农村进行开发，这和中国的情况不同。中国的城中村基本上是农村的部分土地被城镇化使用，而另外一部分农民还可以在那居住。但是在日本，是由农民自己把土地卖出去，然后政府向农民提供宅基地。中国的城中村还有新建的公寓给农民住来解决一些居住问题，但是可能没有经济适用房和一些分期付款的形式。这一点也和日本不同。

问题四：1.在建立大城市圈的时候，地方政府之间合作的机制是非常重要的。日本在这方面有没有比较值得中国政府借鉴的地方，或者换一个角度说有没有一些比较具有可操作性的建议。2.第一位专家提到的人口迁移，在1955—2005年间，日本主要是10—24岁之间的人口向大城市迁移。对这些人口的基础教育、职业培训教育和就业的要求很高。这三个方面日本有没有很好的经验可供中国借鉴。

浅见教授：首先您提到的地方政府合作的问题，日本最近也有一个非常典型的讨论，即大型超市如何选址的问题。大多数人是开车去大型超市，有一些场所会发行一些不同地方都可以使用的商券。购物商城所在的自治体会得到税收，其他自治体则无法得到此税收，而且自己的商业也会受到大型超市的冲击，所以，有一些自治体希望引人大型超市而其他自治体则会反对。关于这个问题，日本的解决办法之一是在城市规划的时候，规定大型设施必须得到许可才可以建立。在许可的时候，必须引入一些调整的机制。过去在城市规划的时候，市町村这些层面必须尊重都道府县的规划，如果违反广义的规划，都道府县就不会批准。所以在日本随着地方的增强化，这种矛盾增大，广域规划变得越来越难。另外在城市规划的领域，市区以外的调整规划过去比较松弛但正进一步加强。政府要让跨区域的自治体都能参与这种规划，这样可以逐渐调整。在日本，住宅税及房产税率较高，而建筑物的固定资产税率特别高，这个成为日本很多地方的财政收人来源。商业核心都市和住宅都市之间的平衡就是通过此来进行调节的，这使得周边的住宅城市的财源也得到了保障。中国不知道采取什么方式来进行平衡，如果是形成中心城市一家独赢的机制，这个结构需要改变，但是估计阻力比较大。这是日本的一些经验。

森地教授：刚才浅见先生提到了日本规划城市，市町村之间的协调，其实还有一个层面，就是人口在减少的时候，各个市町村的医院、超市及学校是否能够继续维持，这个问题也越来越严重。比如有医院但是没有医生，比如图书馆造的很漂亮但是没有人去借书。在人口减少的背景下如何解决这些问题？现在有人提出要合并市町村，根据地方自治体的能力相应提高其效率，将市町村的数目从2300多减少到一半以下。但是有一些地方不愿意隔壁村成为一个自治体的中心，希望把乡政府建在自己的村子，这些问题也需要协调。有人建议通过广义行政区签订合约来解决这个问题，称为“定居自立权”，这是总务省引入的制度。其内涵是各个自治体共同来运营医院，同时国家对民营医院提供支持。另外，国家还支持购物中心供大家共同使用，还包括合并学校。上述制度是让市町村共同使用这些设施，而只要其愿意，中央政府会提供支持来给予其合并的激励。但是很遗憾，正在要推行这个政策的时候就发生了政权更替，当时的总务省提出了3000亿日元的预算，政权更替后就变成100亿日元了，这个计划因此受到了影响。我正好是这个计划的一个委员长，当时也很努力地推进这个计划，但是现在受到了影响。另外，总务省提出如果是两个自治体或者是多个自治体要联合进行项目推进或成立相关组织，如果各个自治体有共同的服务中心，则可以一同成立一个组织来经营这个服务中心。过去一般都是由单个自治体来运营服务中心，目的较为单一。那么现在可以形成多个目的的运营，包括垃圾收集、服务中心设备维修等多功能的管理。特别是垃圾处理问题、福利、消防等，各个自治体可以一同合作。

金本教授：刚才您提到的人口迁移的问题，有很多第二产业在大城市发展迅速，所以很多人口转移到了大城市。当时有一个词“金蛋”，把这些年轻人视为宝贝，可见当时对这种人口迁移的需求有多大。之后收入差距缩小，当时日本以及其他发达国家开始引导工厂去地方建厂，提高了地方的收人水平。另外保有税和固定资产税在日本成为市町村的主要收人，将近占其财政收人的59%，因此这些固定资产税对他们来说是非常重要的财政收入，通过这些来提高基本的公共服务，这个就是日本的机制。

和泉教授：有许多发展中国家特别是亚洲和中南美洲出现了贫民窟的问题，原因是地方有很多没有工作和收人的人毫无目的地涌向了大城市，但进城之后他们却没有收入，造成了他们无秩序地在大城市聚居。日本在战后发生了部分这种现象，特别是原来在其侵略地的居民在战后回到日本，产生了一些贫民窟的问题，但是后来政府建造了很多公营住宅来解决这个问题。到后来经济高速增长以后，产生了和很多发展中国家不一样的问题，比如说有企业想要雇用高中或者大学毕业的人，鼓励很多人去上学提高能力。另外日本实行的是终身雇佣制，在这个前提下会给他们提供宿舍或住宅，这个现象在岩仓具视遣外使节团考察欧洲（1871年）时就出现了，他们去巴黎和伦敦考察学习的一个政策，这个政策可以说和那时是一脉相承的。另外，企业为了提高员工的幸福感，采用了很多办法和措施。日本这样解决问题的机制和很多发展中国家是不同的。最近几年产生了一些变化，地方的学生想要去东京上好的大学，想在大城市居住。这些人到东京以后不愿意回到地方，地方工作机会少，大学以后返乡的数量逐渐减少，所以东京的人口逐渐增加。另外在就业的时候很多居民集中到东京来，政府的措施主要是增加地方的大学数目。当然现在日本有争论，在少子化的时期，在地方兴建太多大学是没用的，但是政府还是希望能够尽量增加地方上学和就业的人口数量。但同时现在大城市的学校也想要招更多的学生，因此建立了更多的学科，这是一个矛盾的现状。