中国农业支持政策的基本特征有哪些？

1.我国农业支持水平的测度

应用生产者支持估计（PSE）方法对1993～2012年中国农业支持与保护水平进行测算表明，中国对农业实施的支持与保护政策经历了如下三个重要的转折阶段：

第一阶段，农业“负保护”阶段（1993年以前^[21]）。研究表明，直到1993年，中国农业支持总量（TSE）仍为－961亿元，即总体上仍然对农业实行“征税”政策，从农业部门流出的农业剩余达961亿元，相当于当年农业总产值的10%^[22]，农业总支持率（%TSE）为－2.64%。其中，政府通过价格、税收等抽取农业资源的政策措施，从农业部门转移了1344亿元（即PSE）资源给非农部门。政府对农业的支持，主要体现在提供农业综合服务支持（GSSE），但仅有353亿元。

第二阶段，从农业“负保护”向“正保护”转变阶段（1994～2000年）。1994年，中国农业支持总量（TSE）首次由负值转变为正值，农业部门开始获得从消费者和纳税人转移来的支持和补贴。此间，农业支持总量（TSE）仍然处于较低水平，在135亿～1504亿元区间波动，农业总支持率（%TSE）在0.15%～2.36%之间变化，反映了中国对农业的政策取向出现重要转变，逐步从负保护向正保护调整。其中，农业生产者支持（PSE）从1996年的211亿元增加到2000年的501亿元，农业补贴率（%PSE）从1.01%上升到2.3%，基本改变了长期以来对农业的负保护政策。

第三阶段，农业支持保护水平快速增长阶段（2001年至今）。2001年以来，中国农业支持总量（TSE）持续上升，从2001年的1967亿元增加到2012年的12199亿元，年均增长18%；农业总支持率（%TSE）从1.79%上升到2.37%，国民收入中用于农业支持的比重不断增加。其中，农业生产者支持（PSE）从2001年的912亿元迅速增加到2012年的10446亿元，年均增长24.8%；农业补贴率（%PSE）从3.96%提高到16.81%；对农业的综合服务支持（GSSE），从1048亿元稳定增加到1753亿元，年均增长4.7%。这进一步表明，中国在全面进入工业反哺农业、城市支持农村发展阶段后，逐步加大了对农业的支持与保护力度。

进一步分析，中国农业支持政策的基本特征有以下几方面：

第一，农业支持总量水平增长较快。中国农业支持总量（TSE）从1994年的338亿元迅速增长到2012年的12199亿元，其中，农业生产者支持（PSE）由－39亿元快速增加到10446亿元，综合服务支持（GSSE）从351亿元持续增长至1753亿元。2010～2012年，中国农业支持总量（TSE）平均为10388亿元（按当年汇率折合后平均为1600亿美元），其绝对水平已高出美国（1453亿美元）、欧盟（1214亿美元）、日本（699亿美元）、韩国（216亿美元）等所有OECD国家，以及巴西、南非、俄罗斯等非OECD国家的支持水平。相对而言，中国的农业总支持率（%TSE）平均为2.25%（即国民收入中2.25%用于农业补贴支持），低于印度尼西亚（3.35%）和土耳其（2.54%），但显著高于美国（0.97%）、欧盟（0.72%）、日本（1.21%）、韩国（1.97%）等发达国家。

表2-6　中国农业支持与保护估计

资料来源：作者测算及OECD“PSE/CSE数据库”。2012年为预测值，下同

表2-7　中国主要农产品支持水平（PSCT、亿元）

资料来源：作者测算及OECD“PSE/CSE数据库”

表2-8　中国主要农产品补贴率（%、PSCT）

资料来源：作者测算及OECD“PSE/CSE数据库”

第二，对农业生产者的支持水平快速提高。中国的农业补贴率（%PSE）从1995年的5.5%增加到目前的16.8%，2010～2012年平均为15%，即农业总收入中的15%来源于农业支持保护政策措施的作用。但是，与发达国家相比，中国农业生产者补贴水平仍然不高，如图2-1所示。如2010～2012年OECD国家农业补贴率（%PSE）平均为18.7%，挪威为60.9%，瑞士为54.5%，日本为54.1%，韩国为48.8%，欧盟为18.9%。即使是发展中国家，土耳其和印度尼西亚分别为23.7%与18.8%，也高于中国。但近年来，中国的农业补贴率趋于接近OECD平均水平，且显著高于美国、澳大利亚等国家，以及墨西哥、巴西、南非等发展中新兴经济体。

图2-1　2010～2012年主要国家农业补贴率（%PSE）

资料来源：OECD，PSE/CSE Database

第三，农业支持政策对市场的扭曲作用明显增强。图2-2显示，中国生产者名义支持系数（NACp）从1994年的1.0提高到2012年的1.2，消费者名义支持系数（NACc）相应从0.99提高至1.15。这意味着，当前农业生产者从农业支持政策获得的超额收入、消费者为农产品提供补贴的超额支出^[23]均在不断提高，由此表明中国农业支持政策对市场干预的影响越来越大，对农产品市场的扭曲效应越来越明显。

图2-2　中国生产者名义支持系数（NACp）与消费者名义支持系数（NACc）

资料来源：OECD，PSE/CSE Database

第四，对特定农产品的支持水平显著增长，但不同农产品的补贴差异较大。表2-8显示，特定农产品补贴率（%PSCT）的平均水平，从1994年的－1.1%、2001年的1.5%提高到2012年的12.3%。其中，对小麦、大米、牛肉、猪肉等产品的支持逐步由负保护向正保护转型；对大豆、油菜籽等产品的支持不断上升。

2.农业支持政策的结构特征

从中国农业支持总量的构成看^[24]，农业生产者支持（PSE）占农业支持总量（TSE）的比重从1996年的30.7%上升至2012年的85.6%，综合服务支持（GSSE）占农业支持总量的比重（即%GSSE）从1996年的66.4%下降到2012年的16.4%^[25]，亦表明农业政策对农业生产者经营决策的影响越来越明显。

2000年以前，中国农业支持总量（TSE）中，消费者向农业部门的转移（即TSES）大多为负值，表明农产品消费者从农业支持保护政策中受益，农业支持成本主要由纳税人承担（即政府财政负担）。自2000年开始，农产品消费者逐步承担起农业补贴支持的成本^[26]，消费者向农业部门的转移占农业支持总量（TSE）的比重从20.8%提高到69%；纳税人向农业部门的转移（通过价格支持、直接补贴和综合服务支持等政策措施实现）占农业支持总量（TSE）的比重则从85.5%下降至37.9%。这与日本、韩国农业支持总量（TSE）构成的变化趋势相似，农业支持保护的成本主要由农产品消费者负担。

进一步分析农业支持结构，PSE估计结果还有如下政策意义：

第一，价格支持始终是关键措施。1994～2000年中国农业政策调整转型期间，农业市场价格支持（MPS）多数为负值^[27]，这意味着农业政策在总体上仍然不利于农业部门。2001年以来，这种负保护的政策取向发生根本性转变，市场价格支持（MPS）从329亿元迅速增加到2012年的7244亿元^[28]，在生产者支持（PSE）中的比重从36%增加到69%。

第二，财政预算支持措施日益发挥重要作用。即使是在中国农业“负保护”阶段，农业生产者也能得到政府的财政预算支持，如1993年为101亿元。在农业政策调整阶段（1994～2000年），财政预算支持每年平均为414亿元。2001年农业政策转型后，政府对农业的财政预算支持力度不断加大，从2001年的583亿元快速增加到2012年的3202亿元，年均增长16.7%。但由于价格支持水平（MPS）的不断提高，其在农业生产者支持（PSE）中的比重则从64%下降到31%。

第三，农业综合服务支持的结构逐步优化。图2-4显示，20世纪90年代，中国政府提供的农业综合服务支持主要集中在粮食公共储备和基础设施建设方面，1993年二者占到综合服务支持的90%，到2000年仍然为87.7%。随着政府更加重视对研究与发展、农业院校等的支持，研究与发展、农业院校、检验检疫服务的支持占综合服务支持的比重分别由2001年的1%、10%、3%提高到目前的15%、15%、9%；而公共储备和基础设施建设占农业综合服务支持的比重下降到2012年的59%，其中基础设施建设占比由29%上升到36%，显示出政府综合服务支持投入更加均衡。

表2-9　中国农业生产者支持结构

注：（1）A/An/R/I分别指种植面积/牲畜数量/经营收入/所得收益；（2）中国尚未实施A.2基于商品产量的补贴、D与产量挂钩的基于非现期A/An/R/I的补贴、G混合补贴三种农业支持政策；（3）1993年、1999年农业生产者补贴（PSE）为负值，为保持指标解释的一致性，将其转化为-100%表示
资料来源：作者测算及OECD“PSE/CSE数据库”