街道社区居委会各个层级

街道办事处是作为区（或不设区的市）人民政府的派出机关。日常生活中，我们一般将街道办事处简称为“街道”。我国街道办事处体制是在新中国成立初期的街镇建设运动中逐步确立的，几十年来街道办事处的职能、体制有过较大的变化。在改革开放前，街道办事处主要是作为单位体制的补充，管理和服务对象仅限于“无单位人”。^[1]随着改革开放和社会主义市场经济体制建立，“单位人”走向“社会人”、“社区人”，街道办事处在这个过程中逐步成为管理社会和服务社会的主体。街道办事处的职能有过多次改变，我们可以简单将街道办事处职能发展变化划分为几个阶段：以政治控制职能为主、政治职能向社会管理职能发展、过度强调政治经济管理职能、加强经济职能、向综合服务职能转型等。^[2]当前，街道办事处的职能转变处在复杂时期，各地根据自身资源和条件进行探索。这些探索中以北京、上海等地的街道办事处职能的转变较为典型。

1997年通过的《上海市街道办事处条例》规定，上海市街道办事处的主要职责包括：一是指导、帮助居民委员会开展组织建设、制度建设和其他工作；二是开展便民利民的社区服务；三是兴办社会福利事业，做好社会救助和其他社会保障工作；四是负责街道监察队的建设和管理；五是开展计划生育、环境保护、教育、文化、卫生、科普、体育等工作；六是维护老年人、未成年人、妇女、残疾人和归侨、侨眷、少数民族的合法权益；七是组织实施社会治安综合治理规划，开展治安保卫、人民调解工作；八是开展拥军优属、做好国防动员和兵役工作；九是参与检查、督促新建改建住宅的公共建筑、市政设施配套项目的落实、验收工作，协助有关部门对公共建筑、市政配套设施的使用进行管理监督；十是配套做好防火救灾工作；十一是管理外来流动人员；十二是领导街道经济工作；十三是向区人民政府反映居民的意见和要求，处理群众来信来访事项；十四是办理区人民政府交办的事项。这些年来，这十四项职责中经济工作尤其是招商引资，成为街道办事处工作的重心。这同整个国家以经济建设为中心的目标相一致。

随着上海经济发展水平提升，而社会发展中的社会服务等方面滞后，街道办事处去经济职能的趋势加强。2014年上海市市委“一号课题”即“创新社会治理、加强基层建设”的成果，将街道办事处重新定位，要求转变街道的社会管理职能并取消经济职能，特别是要停止招商引资工作，集中精力做好基层的服务管理职能。街道要“切实加强党的建设、统筹社区发展、组织公共服务、实施综合管理、监督专业管理、动员社会参与、指导基层自治、维护社区平安”。^[3]根据浦东新区“一号课题”成果《浦东新区关于进一步创新社会治理加强基层社会建设的实施意见》，对街道办事处相关职能方面作了一些修改：彻底取消街道招商引资职能及相应考核指标和奖励，街道的行政经费支出由区政府全额保障，推动街道工作重心切实转移到公共服务、公共管理和公共安全等社会治理工作上来；把街道服务经济发展的重点转变为优化公共服务，为企业发展提供良好的公共环境等职能。同时，为增强街道的地位，相应增加了一些方面的权力：赋予街道党工委对区职能部门派出机构负责人的人事考核权和征得同意权；赋予街道规划参与权，即在制定社区建设规划和公共设施布局时，应当征求街道的意见；赋予街道综合管理权，即对综合性事项，由街道对相关职能部门及其派出机构进行统筹协调、考核督办；赋予街道对区域内事关群众利益的重大决策重大项目的建议权；强化对街道考评职能部门派出机构考核结果的应用。根据上述职能定位，细化街道具体职责任务，制定街道行政权力清单，完善街道考核体系。合理设置8个街道党政内设机构，包括党政办公室、社区党建办公室、社区管理办公室、社区服务办公室、社区平安办公室、社区自治办公室、×××办公室、×××办公室等。优化夯实社区事务受理服务中心、社区卫生服务中心的基本公共服务功能。社区党员服务中心更名为社区党建服务中心，为街道所属事业单位，进一步拓展服务社区党组织和党员的功能，使其成为区域化党建的开放式、集约化、共线性服务平台。设置城市网格化综合管理中心，作为街道所属事业单位，根据不同发展阶段，逐步拓展其功能。更好发挥社区综治中心的工作平台作用。推动社区文化活动中心、社会组织服务中心等走社会化发展道路。^[4]这些方面实际上是对街道办事处在新时代条件下、在经济社会发展水平基础上的重新规划，更加突出了街道办事处体制现代化和职能现代化水平。

就上海市街道办事处体制来看，由于其一直注重将街道办事处作为政府与社会之间的桥梁，“两级政府、三级管理、四级网络”中就体现了上海将行政体制与社区体制的结合的街道体制。“这种体制要求减少原来街道体制的行政化特征，增强街道体制的社会化，为街道管理由政府行为向社会自主行为的逐步过渡创造条件。”^[5]因而，当前上海市各区县的街道办事处在职能方面的改革，实际上是在新的条件下的继续深化，是适应新的经济社会条件的创新改革。