与城管执法基本内涵相关的概念梳理

三、与城管执法基本内涵相关的概念梳理

1．行政执法

对于行政执法的认识，目前我国理论界和实务界均未形成较为统一的看法，对其内涵和外延都有不同的理解。在现代法治社会，行政主体的一切行政管理行为均是为了执行法律规定，谓之行政执法。许崇德、皮纯协归纳了行政执法广义论的观点，认为，“行政执法就是就国家行政机关执行宪法和法律的总体而言的。因此，它包括了全部的执行宪法和法律的行为，既包括中央政府的所有活动，也包括地方政府的所有活动，其中有决策行为、行政立法行为以及执行法律和实施国家行政管理的行政执行行为。”^[1]罗豪才、应松年提出了行政执法较广义的观点，“行政执法是行政机关执行法律的行为，是主管行政执法采取的具体的直接影响相对一方权利义务的行为；或者对个人、组织的权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为。”^[2]杨惠基对“行政执法”的界定则是较狭义的，“行政执法是指行政机关及其行政执法人员为了实现国家行政管理目的，依照法定职权和法定程序，执行法律法规和规章，直接对特定的行政相对人和特定的行政事务采取措施并影响其权利义务的行为。”行政执法不仅包括“行政机关制定行政法规和规章等行政立法行为”以及“解决和处理争议和与行政管理密切相关的民事争议的行政司法行为”，“行政执法是与行政立法、行政司法相对应的。”^[3]国务院办公厅2002年10月转发中央编办的《关于清理整顿行政执法队伍，实行综合行政执法试点工作的意见》中使用的“行政执法”显然是狭义的涵义，即仅指政府部门监督检查、实施行政处罚等职能。该文件提出，要“将制定政策、审查审批等职能与监督检查、实施处罚等职能（即行政执法）相对分开”，“将监督处罚职能（即行政执法）与技术检验职能相对分开”。也就是说行政执法不包括制定政策、审查审批和技术检验，而仅指监督检查和实施处罚。北京市海淀区人民政府2003年1月6日提出的《综合执法改革思路》中使用的“行政执法”概念则主要指行政处罚及与之相关职能，原则不上包括行政审批。关于行政执法概念的理解、界定和实际使用在不同的场合，针对不同的事物，人们对它的内涵和外延会有不完全相同的界定。本文采用的是较狭义的分类方式，是作为行政行为的一种特定方式而使用的“行政执法”。在行政实务界，人们一般习惯于将监督检查、实施行政处罚和采取行政强制措施一类行为方式称为“行政执法”。这类“行政执法”行为有如下特点：（1）法律、法规或规章对这类行为的条件、标准、程序以及相对人的权利、义务和违法责任通常有比较明确的规定，便于理解与适用；（2）这类行为的目的通常是直接维持某一行政管理领域（如城建、环境、治安、交通等）的秩序；（3）这类行为通常由相应行政机关中一个相对独立、相对专门的机构（如执法局、执法大队等）行使，而行政审批、行政许可等行为通常由相应行政机关内的一般业务主管机构办理；（4）与行政相对人关系最为密切，最经常、最广泛地涉及行政相对人利益，也最易于侵害相对人利益，因而这类行为的实施最直接影响人民对政府的评价和信任。中央编办的《关于清理整顿行政执法队伍，实行综合行政执法试点工作的意见》以及国务院办公厅2002年10月转发此《意见》的通知中使用的“行政执法”就是该种概念的涵义。

2.城市管理行政执法

首先需要明确城市管理的内涵，因为城市管理是执法的范围与内容，用以限定行政执法的领域。城市管理的定义有广义与狭义之分。广义的城市管理，即通常所说的“大城管”，包括城市社会、经济、文化等各个方面。具体讲有三个层面的内容。第一个层面是指市政、园林、市容环卫、绿化等与城市公共基础设施相关的管理；第二个层面是指社区建设、社会管理；第三个层面是指开发、经营和发展城市经济。狭义的城市管理主要指“大城管”中第一个层面的内容，即通常所说的“小城管”。本文主要探讨与监督检查、实施行政处罚和采取行政强制措施一类行为方式相对应的城市管理，是较为狭义的城市管理。城市管理行政执法，在厘清行政执法概念的基础上，顾名思义，我们理解为城市管理领域里的行政执法活动，现阶段主要指城市管理领域内相对集中行政处罚权，实行综合执法。就是将行政处罚权从原行政管理机关所拥有的行政权力中剥离出来，单独划归特定机关统一行使，以求在行政权内部形成行政管理权与行政处罚权的分离与制衡，促进行政效率与公平。它是根据相对集中行政处罚权制度的基本原则，为解决城市管理领域长期存在的执法机构林立、职能交叉及有利争着管、无利都不管等问题，在城市管理领域进行的相对集中行政处罚权的举措。具体内涵为：一是执法职能的综合。实行“两个相对分开”。进一步转变政府部门与行政执法机构的职能和管理方式，改变政府部门既管审批又管监督的体制，将制定政策、审查审批等职能与监督检查、实施处罚等职能相对分开；改变行政执法机构既管查处又管检验的体制，将监督处罚职能与技术检验职能相对分开。实行综合行政执法，合理划分政府部门与行政执法机构的职责权限，明确综合行政执法机构的管辖范围，理顺各方面关系。^[4]二是实行“两个相对集中”。采取同类归并的办法，将若干政府部门和下属事业单位的监督检查、实施处罚等职能进行剥离，相对集中于一个行政执法机构；将检测、检验、检疫机构承担的监督处罚职能逐步剥离出来，交给综合执法机构，实行综合行政执法。对业务单一、工作任务不饱满的行政机构，逐步可将其制定政策、审查、审批等行政管理职能相对集中于一个部门。执法主体的综合。一是“调整合并行政执法机构，实行综合行政执法。清理整顿、调整归并行政执法机构，明确其性质、地位和职能，建立和完善体现行政执法特点的机构编制管理制度，强化监督约束机制，提高人员素质和执法水平。”^[5]要改变多头执法的状况，组建相对独立、集中统一的行政执法机构。要严格控制执法机构膨胀的势头，能够不设的不设，能够合设的合设；一个政府部门下设的多个行政执法机构，原则上归并为一个机构。按有关规定，经批准成立的综合行政执法机构，具有行政执法主体资格。二是加强机构编制管理，建立并完善监督制约机制。对政府相关部门、承担行政执法职能的事业单位（包括受委托、受权执法的事业单位）的机构（含部门内设机构）、人员、编制进行必要调整。对现有行政执法机构该撤销的撤销，能合并的合并，将政府部门和下属事业单位行使的监督处罚职能剥离转移后，对人员、编制作相应调整，该增的增，应减的减，需要转移的随职能一并转移到新的综合行政执法机构。而城市管理行政执法体制即指城市管理行政执法这个系统中各元素的构造、功能和它们之间相互作用的过程，是城市管理行政执法的具体表现和实施形式，具体包括城市管理行政执法管理权限的划分、机构设置、职责范围、执法方式、相关法律法规及配套制度等等。“城管”是行政执法主体的一种，它的全称是“城市管理综合执法”部门。城市管理行政执法是指城市管理行政执法部门通过一定的法律程序，按照国务院授权的执法范围，集中行使城市管理领域相关行政处罚权的一种行政执法制度。^[6]也有学者认为城管执法是指城管执法部门根据法律、法规、规章规定，将原来由几个行政机关分别行使的行政管理权和行政处罚权统一起来进行管理，并对违法行为进行处罚，目的是为了解决现实中行政机关权限不清、职能交叉而出现的多头处罚和滥施处罚的现象。结合学界观点，我们认为：城管执法是指城管执法部门根据法律法规和其他规范性文件的规定，在制度范围内执行法律，维护城市管理，提供公共服务的行为。城市管理是行政执法的一种特殊方式，是我国行政体制改革中的一种尝试和创新，这种执法包括执行相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权，也包括执行法律、法规授予城管执法部门行使的社会管理方面的权限，还包括为社会提供公共服务职能的具体行政行为。城管执法制度的建立解决了原来由环卫、规划、绿化、市政、环保、工商、公安、交通等多个部门之间，职能交叉重复、机构膨胀、多头执法、执法扰民的问题，进而提高了行政工作效率，同时也为改革和推进现行行政管理模式积累了一些经验。

3.综合执法与相对集中行政处罚权

“城市管理行政综合执法”与“相对集中行政处罚权”是两个互

相联系又有各自特定涵义的法律概念。首先，两者是完全不同的法律概念。“城市管理行政综合执法”指一个行政机关通过一定的法律程序，集中行使城市管理领域相关几个行政机关行政处罚权的一种行政执法制度，是在城市管理领域进行相对集中行政处罚权的举措。“相对集中行政处罚权”制度是一个行政机关通过一定的法律程序，相对集中地行使相关行政机关的行政处罚权制度。它的处罚主体必须是行政机关，行政机关行使的行政处罚权必须通过一定的法律程序取得，且相对集中的只是行政处罚权。“相对集中行政处罚权”制度是相对于整个行政处罚领域而言的一个总的概念，是行政执法体制改革总的方向和目标。“城市管理行政综合执法”则是在一个领域一个局部所进行的集中，相对整个行政执法体制改革而言，仅是迈了关键的第一步。^[7]其次，两者具有内在的、本质的联系。从逻辑关系上说，两者为整体与部分、包容与被包容的关系。相对集中行政处罚权制度是行政执法体制改革总的原则和方向，其实9现有赖于不同阶段、不同领域相对集中行政处罚权工作的开展。城市管理行政执法则是在城市管理领域进行的相对集中，是构成相对集中行政处罚权制度的重要内容，是相对集中行政处罚权制度得以实现的重要步骤。再次，城市管理综合行政执法是实施相对集中行政处罚权最好的突破口和关键的切入点。实施相对集中行政处罚权制度，关键是要解决市民普遍反映的重复处罚、执法扰民、管理不到位等问题。而城市管理领域管理主体多，涉及范围广，法律关系最为复杂，存在的问题也最多。城市管理领域的问题不解决，相对集中行政处罚权工作就难以取得突破性的进展。国务院批准各试点城市首先在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作，正是看到了问题的关键，找准了相对集中行政处罚权工作的切入点和突破口，为相对集中行政处罚权工作制度更好的推广与实现。

4．综合执法与联合执法

在城市管理行政执法改革早期面对城市管理每况愈下的情况，全国各大城市曾采取一种简单实用的解决办法——联合执法，即几个执法部门联合组织执法机构，统一对相对人进行监督检查，共同进行行政管理或行政处罚的活动。这种执法活动短期内能够取得一定的效果，但由于没有固定的机构，往往任务一完成即宣布解散，其实质上是一种不规范的执法活动。但在现实生活中，我们仍然可以看到通过联合执法解决问题的迹象，如2005年苏丹红事件后，各地工商、卫生等部门对食品市场的专项检查与整治。所以在实践中人们往往容易将联合执法与综合执法混同。为更好的理顺城市管理行政执法体制，需要对二者进行正确的区分与理解。首先，二者概念与法律依据不同。联合执法是多个行政主体的执法，并不是一个独立的机构，而是几个机关的联合。它不具有行政主体资格，不能独立行使权力，只能以几个机关共同的名义做出。联合执法队伍或机构的产生往往是根据政府领导部门的规范性文件或行政领导的命令临时成立，没有法律依据。联合执法机构的行使没有经有权机关批准或公告即成立、没有通过法定渠道获得的职权，没有行政权力能力和行为能力，没有法定编制和经费预算。而综合执法机关是依据《行政处罚法》等法律的规定而成立的具有独立行政主体资格的行政机关，能够以自己的名义实施行政处罚，是经有权机关批准，根据统一、精简、效能的原则，由一个执法部门以该部门的名义统一行使几个执法部门的执法职权（主要是行政处罚权）。其次，联合执法疏于日常管理，具有临时性、应急性特点，且易导致责权不清，造成行政权的滥用。综合执法则是一种制度性执法，关注日常管理与执法程序，容易落实执法机关的责任。联合执法是综合执法改革探索过程中的一种过渡模式，但由于与法治原则相悖，在实践中应当尽量少用。