制约南通海洋文化产业发展的制度原因

制约南通海洋文化产业发展的制度原因

第一节　制约南通海洋文化产业发展的制度原因

制度的产生往往来源于思想的源泉，而思想的进步亦会导致制度的变迁。从改革开放之前的保守思潮到如今的灵活创新，禁锢南通海洋文化产业发展的制度原因逐渐凸显出来。

一、海洋文化产业的管理体制

南通文化产业的发展是伴随着改革开放的不断发展和市场经济体制改革的不断深化而兴起的。随着计划经济体制向市场经济体制的转变，从文化观念到文化生产也发生了转型性变化，这也使得我国的文化产业管理体制具有明显的局限性。

图5-2　海安文化产业园一景

1.南通海洋文化产业管理体制的现状

南通的海洋文化产业管理同大多数沿海城市一样，实行的是相对单一的政府管理体制。海洋文化产业的管理模式主要经历了两个阶段：在起步阶段，实行的是政企合一的管理模式，管理海洋文化产业的政府部门和公司是两块牌子一套班子，相关部门既是政策制定者，又是政策执行者，这种模式权力高度集中，在起步阶段发挥了积极的作用。这种政企不分离的管理模式在南通存续了很久。在这种管理模式中，南通市一直采取“小政府，大服务”的运行机制，实施相对独立的、高度集中的管理和服务。文化管理部门坚持精简高效、权责分明的机构设置原则和程序简化、政务公开的办事原则，倡导“人人都是服务员”的服务理念，实行“一站式”的工作程序，“一条龙”的配套服务，为南通市的文化投资者提供了简便、快捷、高效的新型服务。

然而在新形势下，这种管理体制遇到了无法逃避的问题。主要表现在以下几个方面：首先，土地、规划、环境保护等一些交叉部门的职能与文化产业管理部门的职责出现了交叉与空白；其次，部分市职能部门对文化产业管理工作有所轻视或忽略；第三，文化产业管理的政策优势和体制优势日渐式微，对文化产业管理环境和发展环境造成极大影响。

从客观实际发生变化带来的新情况、新问题来看，近20年来，文化管理范围的扩大造成了行政管理的工作量大幅增加。从管理学的角度来讲，管理工作量增加必将要求机构设置相应调整，要求职能、编制、岗位与之相适应。然而实际情况是，南通市政府管理范围扩大了4.2倍，人口增长了3.7倍，但行政编制增加幅度仅为14%^[1]。

从领域功能来看，文化产业是一种特殊的领域，招商引资和开发建设是文化产业管理工作的重中之重。在文化产业发展的伊始，招商引资就是其首要的、主要的职责，是中心工作，是文化产业生存和发展的生命线。随着文化管理范围的扩大、规模的拓展和经济总量的扩张，政府的管理功能也逐步发生变化，主要表现在以下几个方面：首先，经过几十年的发展，城市的范围逐渐扩大、居民社区文化逐步形成以及城市人口逐年递增。其次，城市已由单纯的制造加工生产区向工业、生活和商贸相结合的新型城市转化，文化产业的管理功能也从单纯的经济管理功能转向综合管理功能。第三，农村的文化产业管理功能成为一个重要职能。经过20年的建设，农村文化产业管理职能已越来越成为不可或缺的一部分。

2.南通海洋文化产业管理体制改革的必要性

经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础有巨大的反作用。上层建筑必须适合经济基础的规律是社会发展的一个基本规律。马克思主义的社会发展观告诉我们，一定的经济基础必须要有一定的上层建筑相匹配。社会发展客观规律表明，任何管理体制都应适应形势和客观实际的变化发展，不断进行改革和创新。改革是自我发展、自我进步的一种手段和途径。南通海洋文化产业管理体制应该结合自己的实际，实事求是地进行改革：一要坚持“小政府、大服务”的管理模式；二要根据精简、高效、科学的原则，通过进一步界定职能，理顺关系，调整机构，达到办事高效、运转协调、行为规范的目的。

（1）探索“小政府、大服务”的管理模式。

南通作为改革开放的试验区，历史赋予它的重任是必须成为对外开放的、最具活力的、最具发展潜力的经济增长点。南通的内在本质特征决定了海洋文化产业管理的工作重点始终是招商引资和经济建设。招商引资是文化产业管理的中心工作，在二次创业阶段仍是工作的重中之重。以科学的发展观来观察和思考文化产业的发展运行轨迹，我们认为，文化产业现行的政府管理体制仍应是文化产业发展道路上一个不可或缺的重要体制，在海洋文化产业建设和发展中发挥过重要作用，并将在一个相当长时期继续发挥作用。“小政府，大服务”仍将是南通海洋文化产业应坚持的管理模式。

（2）理顺关系，科学地界定管理职能。

管理职能是管理体制的核心，管理职能决定着政府角色的定位。综观现代市场经济国家，政府的主要管理职能是提供公共产品和公共服务，实施经济管理和市场监管。政府主要充当公共产品的提供者、宏观经济的调控者、收入及财产的再分配者、市场秩序的维护者等角色。应该说，一般市场经济国家政府角色的这种定位可提供有益的借鉴。科学界定管理职能，首先应弄清政府该管什么，不该管什么。其次应主要解决管理职能的“缺位”和“错位”。所谓“缺位”，是指政府应履行但由于各种因素未能履行职能。所谓“错位”，是指政府管了不该管的，该管的又未能管好。

解决以上问题，一方面要求文化产业管理的工作部门要全面梳理职能，至少要弄清以下问题：一要弄清本部门应履行的管理职能是什么；二要弄清实际运行中已履行的职能是什么；三要弄清管理职能中哪些职能是交叉的或未理顺的，在履行过程中遇到的阻碍是什么，因存在阻碍未能全部履行的职能有哪些；四要弄清因机构或岗位设置等条件的制约应履行而未能履行的职能是什么；五要弄清上级业务主管部门尚未授权，或通过委托授权或通过设置分支机构可实现管理职能的有哪些。另一方面，还应进一步协调和处理好各部门关系。文化产业管理体制发展的实践证明，赋予政府部门较大的经济与社会管理权限，实行事权集中、管理统一的运行机制是文化产业迅速发展的重要因素。在当前日趋激烈的竞争形势下，各方面应继续重视、支持文化产业，使文化产业保持这种优势。市直各部门在服从国家宏观管理的前提下，已经下放给文化产业的权限应继续支持其用足、用好；应该下放还没有下放的权力，应积极向文化产业下放，可通过委托授权等方式，使文化产业的各项管理职权真正到位。在社会管理职能方面，市直各部门要加大指导力度，从各个方面和环节帮助文化产业管理部门理顺职能，加强管理。

（3）调整机构，合理设置编制和岗位。

管理职能调整，必然会引发机构、编制和岗位设置的调整。应坚持从紧、保证工作中心和前瞻性等机构设置的原则，以及编制管理中以职定岗、以岗定员的基本原则，做到：①继续保持不与上级政府组成部门对口设置机构的做法，防止机构膨胀；②加强直接促进经济发展、经济运行和城区管理的部门力量；③加快培育和发展“布局合理、门类齐全、行为规范”的社会中介组织；④排除以人定岗、浮夸虚报等现象的干扰，根据现有的经济规模、地域面积和人口数量，合理地确定编制和岗位。⑤按照人力资源管理的基本要求，科学确定岗位技能资格，为每个岗位选派最合适的人才。

二、海洋文化产业发展可依据的政策法规

近些年来，为了规范文化产业，国务院发布了若干行政法规，如《营业性演出管理条例》、《娱乐场所管理条例》、《广播电视管理条例》、《电影管理条例》、《出版管理条例》、《音像制品管理条例》等。对于南通来说，由于其属于地级市，颁布的法律等级仅为地方性行政法规，因此，国家对文化产业的法律规范成为南通发展海洋文化产业的主要政策依据，从国家层面上来看，对文化产业的法律规制体系还存在较大的完善空间。

进入21世纪以来，社会与经济的全球化进一步加速，我国文化产业开放的领域也越来越多，新的全球竞争局势也即将展开。这种新的局势，促使我们全面地审视既有的文化产业政策，进一步完善发展我国文化产业的国家战略。从立法的目的看，我国已有的文化法规可以分为三类：一类为公共文化事务法，其目的是确定国家在发展公共文化事业方面的责任，并为社会提供参与公共文化事务所需要的条件和环境，包括各种优惠政策和法律保障等；一类为文化管理法，其目的是确定政府行使文化管理职能的权力和责任，规范文化行政行为，如登记、审查、处罚等行为；一类为行为法，其目的是确定文化生产和消费的基本经济关系，为社会提供公平竞争环境。

1.国家文化产业政策概况

（1）宪法。

宪法关于国家基本制度和发展文化事业及保障公民享有从事文化活动的权利的规定，为文化法制建设提供了基本原则。宪法规定，“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开张群众性的文化活动”；“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产”；保障公民享有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的权利。宪法的这些规定，既是建立文化法律文化产业政策法规研究体系的依据，又是文化法律体系的一部分。

（2）文化法。

文化法是根据宪法制定的调整国家文化管理和社会文化生活中发生的各种社会关系的法律规范的总称。如1991年6月1日开始实施的《中华人民共和国著作权法》，同专利法、商标法一起构成了我国知识产权保护体系。在此后的10年中，《著作权法》对保护著作权人和相关权利人的合法利益，激发其创作积极性，促进经济、科技的发展和文化、艺术的繁荣，发挥了积极作用。但是，随着社会主义市场经济体质的建立和我国加入一些国际版权公约以及高新技术的迅猛发展，特别是我国加入世界贸易组织的需要，修改著作权法成为大势所趋。在我国正式成为世贸组织成员前夕，第九届全国人大常委会第二十四次会议于2001年10月27日通过了《〈著作权法〉修正案》。这次修改，对于加强我国的知识产权保护，有很大的推动作用。《著作权法》实施后，我国陆续颁布实施了《中华人民共和国著作权法实施条例》和《计算机软件保护条例》、《著作权集体管理条例》等有关版权保护的行政法规，修改了刑事法律，增加了版权刑事保护的内容，形成了初步的版权保护法律体系。著作权法颁布实施后的实践表明，实行现代版权保护制度，大力开展版权保护工作，事关我国现代化建设的全局。它不仅维护了版权所有者的合法权益，保障了有益于社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设的作品的创作与传播，促进了社会主义文化和科学事业的发展与繁荣，而且对深化改革、促进版权相关产业的发展、扩大开放、改善对外投资的法律环境、加强国际合作、树立我国良好的国际形象等方面发挥了积极作用。在演出、电影、广播、电视、出版等方面，国务院制定了单项的行政法规，它们对保障公民享有的言论、出版、表达等民主权利具有重要的作用。

（3）相关的法律。

主要是行政法、民法、商法、经济法、社会法、刑法和诉讼法。其中，行政法关于国家行政管理部门职责权限的规定是文化管理的法律依据。民法关于市场主体资格、市场主体的权利、义务和行为规定的一般原则的规定，为文化产品交换的存在和运作奠定了法律基础。目前，国家已经制定的适用于文化产品交换的民事法律规范主要有《民法通则》、《经济合同法》、《涉外经济合同法》、《技术合同法》等。商法中的《公司法》、《保险法》等法律规范对于文化市场具有较普遍的约束力。经济法是调整因国家从社会整体利益出发的市场干预和调控所产生的社会经济关系的法律规范的总称。文化产品交换与一般商品文化产业政策法规研究的交换相比，有其特殊性，它以追求社会效益为首要目标。因此，许多重要的经济法是保障文化产品正常流通的法律调控手段。如《反不正当竞争法》可以维护竞争秩序，制止对知识产权的侵犯；《劳动法》调整因维护劳动权利、救助待业者而产生的各种社会关系，它在保障文化从业者的劳动权利和社会权利方面，具有十分重要的作用。《刑法》和《诉讼法》对传播精神垃圾等违法犯罪活动加以控制和惩罚，对政府管理部门非法侵犯公民、法人的合法文化权利的具体行政行为，公民、法人可以通过诉讼途径得到法律的保护。

我国自20世纪80年代以来开始进行文化体质改革，90年代开始确立社会主义市场经济体质的改革目标，至今已经初步建立起了由一系列行政法规和规章构筑起来的文化产业政策系统，以及由这个系统建立起来的文化管理机制。可以说在调整社会文化关系和文化管理的一些重要方面，初步做到了“有法可依、有章可循”。目前，在文化领域我国制定了两部法律：《文物保护法》和《著作权法》。同时，由于原有的文化政策系统并未因机构的改革和文化行政主管部门的合并而失去政策效能，还出现了新机构执行旧政策，“新瓶装陈酒”的现象。在有的地方和领域，文化行政权力在资源重组和优化配置的名义下，出现了前所未有的高度集中，这种权力的高度集中，使得从计划经济向市场经济转型过程中制定的文化产业政策不仅没有失去原有的制度基础，反而获得了新的支持。我国文化产业管理部门已经提出“大文化管理”的思路，但是由于缺乏政策系统的创新支持，预期的改革效果并未出现，于是政府也就难以实现从“办文化”向“管文化”的战略转变。对中国来说，顺利加入全球化文化产业圈是实现制度创新和政策系统创新的有机联动，倘若在制度和政策的层面上不能实现整体性创新，我国文化产业在21世纪的发展前景也就可能并不那么乐观。

2.国家文化产业立法缺陷

在我国现有文化立法中，文化管理方面的立法居多，而公共文化事务和规范文化行为方面的立法确有欠缺。具体表现为：宪法确定的公民的文化权利、义务缺少具体化的法律规范加以保障。我们应该积极调整立法的思路，完善公共文化事务和规范文化行为方面的立法，建立平稳的文化法规体系；把文化建设和管理纳入法制化轨道，积极推进文化立法进程，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的文化法规体系；着力制定符合我国实际和发展前景的文化法规，修改完善关于出版物、音像、文化娱乐市场的管理条例。研究制定文化资源开发、知识产权保护、文化发展、市场管理和规范网络信息传播、服务等方面的法规和政策；加强文化法规的监督文化产业政策法规研究调查工作，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。从我国发展文化产业的实际出发，结合国内现有的政策法规，笔者认为当前我们的文化立法应该从以下几个方面进行努力，从而制定出适合文化产业发展需要的文化法规。

（1）整合现有的法律法规及相关政策，整理出适合文化产业发展的政策法规。

文化产业的涉及面广、产业链长，决定了其政策法规体系是一个以宪法为核心，以文化法为主要内容，横跨行政法、民法、商法、经济法、社会法、刑法和诉讼法等多部门多层次的规范体系。

（2）依据公司法的相关规定，规范文化产业的经营主体，建立符合市场经济要求的市场准入和退出制度。

长期以来，由于我们过多地强调了文化的意识形态属性，极大地束缚了发展的手脚，在我国其他经济领域已经普遍形成以国有经济为主体，多种所有制和经济成为并存局面的今天，文化产业领域也呼唤变革。除了需要政府重点保护、扶持的文化项目和部门，在国家政策允许的条件下，其余主要应依靠社会力量兴办。要允许非文化系统的各类市场主体——财团、企业、基金会及其他合法的社会团体，经营包括报业、期刊业、出版业、电影电视业等在内的文化核心产业，采取多种形式将原来属于政府行政部门的微观职能，有步骤、有计划地过渡给社会资本，齐心协力推进文化产业的繁荣发展。在降低市场准入条件的同时，必须规范各类文化产业市场经营主体的组织形式，同时按照建立现代企业制度的要求确立法人治理结构。另外，政府行政主管部门还应加大以经济、法律为主要手段的宏观管理力度，坚决打击宣扬腐朽文化、生产精神垃圾、危害人民和社会的企业和单位，实行文化产业市场退出制度，以保证文化产业的发展遵循“以科学的理论武装人，以正确的舆论引导人，以高尚的精神塑造人，以优秀的作品鼓舞人”的原则。

（3）深入研究世界贸易组织的相关规则，在制定政策法规时兼容并蓄。

世界贸易组织本质上就是一种法律体系和政策系统，其诸多协定和协议广泛涉及文化产业的各个领域。其涉及文化产业的内容主要包括在《服务贸易总协定》及《与贸易有关的知识产权协定》之中。《服务贸易总协定》把服务贸易分为12大类下的150多个项目，其中与文化产业有关的有：商业性服务类中的计算机及其相关服务项下的软件实施服务、数据处理服务；其他商业服务项下的广告服务；展览管理服务，摄影服务、印刷、出版服务等；通信服务类中的电信服务项下的增值电信服务、视听服务、分销服务；文化、娱乐及体育服务类。而《与贸易有关的知识产权协定》规定，在已有的知识产权国际公约中，该协议适用其中的《保护工业产权巴黎公约》、《伯尔尼保护文学和艺术作品公约》、《保护表演者、录音制品制作者与广播组织国际公约》、《集成电路知识产权公约》，这几个公约几乎都与文化产业密切相关。我国加入世贸组织之后，意味着我们必须遵循该组织的各种协定和协议，其基本原则也就自然成为我们制定和执行文化产业政策的文本基础。

（4）正确界定文化产业与文化事业，使用不同的法律，我们才能真正按照市场经济的要求运作文化产业。

只有正确界定文化产业，才能明确哪些文化产品是政府该扶持的及扶持的规模和程度，才能明确如何在税收上和资金投入上进行倾斜；明确哪些文化产品可以进入市场，以及采取怎样的纳税政策；如何利用法律法规和税收政策对这些文化产品的思想内容和价值趋向进行把握等。对文化企业和单位也可按“公益性”、“准公益性”、“经营性”的不同性质，分为财政基本保证单位、财政经常性补助单位、经费自理单位、市场调节单位等。