中央银行与法币政策的实施

第二节　中央银行与法币政策的实施

一、世界经济危机与各国币制改革

1929年，世界经济危机爆发后，实行金本位制的国家陷入了通货紧缩，物价下跌，出口停滞的危机中。各国为谋补救，纷纷实行统制经济。而“实行经济统制之先，不可无一管理通货制度”。因此，各国为实行统制经济，相继废弃金本位，“货币政策，转向于管理通货”。⁽³⁴⁾

英国首先于1931年9月21日实行新货币政策，停止英格兰银行钞票兑现，以免资金逃避，硬货外流。其他各国鉴于金融货币问题之严重，群起仿效。于是，管理通货制度迅速成为各国货币制度发展潮流。如表5 3所示：

表5－3　各国币制概况

资料来源：财政部财政科学研究所、中国第二历史档案馆编：《国民政府财政金融税收档案史料》（1927～1937年），中国财政经济出版社1997年版，第418页。

各国相继放弃金本位后，货币价值先后贬低，至1932年4月脱离金本位的国家中，币值跌落30%者，计有英国、葡萄牙、加拿大、埃及、南非联邦、英领印度、海峡殖民地、奥地利、匈牙利、南斯拉夫等国。币值跌落50%者，计有芬兰、澳洲、新西兰、阿根廷、巴西、秘鲁、墨西哥等国。币值跌落50%以上者，计有乌拉圭、日本、希腊、西班牙、智利等国。1933年维持金本位国家只有16个。至1934年2月，捷克继各国之后，将其通货平价，贬低16.74%。美国则于1933年禁止金出口，1934年1月金元平价遂降至59.06%。至此世界维持旧平价之金本位国，只有法兰西、德意志、意大利等少数国家而已。各国放弃金本位后，遂改采用汇兑管理制度，若干货币制度较健全之国家，则采用外汇平准基金制度，以稳定货币之对外价值。⁽³⁵⁾

总之，实行管理通货制度，以确定和控制本国货币的内外价值，已成为“世界经济潮流之趋势”；停止兑现、贬低币值和管理外汇，则成为各国货币政策的主要特点。

对于南京国民政府而言，根据原定的整顿币制计划，1933年的废两改元只是初步的基础工作，最终要像欧美等先进国家一样，实行金本位或金汇兑本位制。但是，自1929年世界经济危机发生后，各国货币制度发生重大变化，金本位被纷纷放弃，取而代之的是不兑换的纸币本位制度和通货管理政策。这不仅打乱了国民政府的原有计划，使得采取何种货币制度成为需要重新考虑的问题，而且因各国货币政策的变化和通货贬值政策的实施，严重冲击了中国工商业发展，更因美国白银政策的推行，使中国的银本位货币制度濒临崩溃，从而使中国的币制改革不得不提前进行。

二、白银风潮与国民政府的对策

1933年废两改元实行后，本位币的发行和铸造实现统一，币制问题迈出了一大步。但是纸币的发行仍很混乱，而且银本位制在当时国际上已属于落后的货币制度。银币受铸币材料来源限制而缺乏弹性发行功能，中央银行无法通过发行调剂经济金融并配合政府的财政政策。而且，白银在中国是币材，在国际上则为商品。在中国有法定价格，在国外则有市场价格。中国的银本位币制无法摆脱国际银价的影响，会因为世界市场上金银比价的变动而引起国内货币金融的波动。

由于国际银价常有变动，所以我国的外汇，始终不能稳定，直接阻碍国际贸易，间接妨碍了国内工商业的进步。从1931年起，随着各国纷纷放弃金本位，实行通货贬值政策后，世界经济危机开始波及中国，只是最初“趋势尚属和缓”。1934年，美国推行白银政策，高价收购白银，国外银价飞涨，远高于国内银价，导致中国白银大量外流，引发了一场被称为“白银风潮”的空前严重的经济金融危机。

白银风潮是一次涉及面广、影响巨大、各种关系和因素极为错综复杂的、以货币金融为核心的严重经济危机。危机期间，各国货币贬值，而中国币值则因国际银价上涨而升高，物价相应惨跌。通货紧缩和信用紧缩，又直接或间接影响出口商和广大小生产者，使工商经济受到沉重打击，大批工商业破产倒闭。白银大量外流，还引起人心浮动，造成挤兑风潮，再加上受工商业破产牵连，不少银行和钱庄也被迫停业或倒闭，中国的货币金融体系面临崩溃的危险。“其影响于民生国计者，实可惊人。”⁽³⁶⁾

面对日趋严峻的金融经济形势，国民政府多次向美国政府提出改变现行白银政策、停止大量收购白银的要求，但均遭拒绝。在对美求助无果的情况下，国民政府开始自行采取措施。

1934年10月15日，国民政府开征白银出口平衡税以防止巨量白银继续流出。“白银出口税和平衡税是一种保护关税，也许是对世界货币战争向中国进攻的一种逆袭，但是这并非统制中国货币，参加世界货币战争，保护国内金融破产及贸易的积极行动。只是在中国经济受帝国主义经济绝对支配，而无妥善的办法应付之一种应急的、消极的处置罢了。”⁽³⁷⁾白银开征平衡税，使得公开购银出口的这条明道是堵死了，“虽稍稍收效于一时，而一般奸商唯利是图，罔顾大局，装运牟利者仍源源不绝”。⁽³⁸⁾白银出口征税反而在一定程度上鼓励了偷运。尤其是日本浪人利用武装力量，公开运银出境。据可靠的估计，仅在1934年的最末几个星期中，即有价值2 000万元的白银走私出口；1935年一年以内，白银走私出口估计约在1.5亿元至2.3亿元之间。⁽³⁹⁾白银外流无法得到有效遏制，平衡税失去效果。因此，征收白银出口平衡税后，“关于币制本位问题之困难尚未稍减，而反有与时俱增之势。此则亟待解决之事。而紧缩之现象依然存在，工业凋敝亦如往昔，国内外贸易额又逐渐减少”。⁽⁴⁰⁾

要摆脱国际市场银价波动对中国金融货币的冲击，只有废除银本位制，进行彻底的币制改革，这已成为当时政府和财政金融界许多学者的共识。20世纪30年代，西方管理通货学说和实践开始流行，并传入中国，也对中国的币制发展产生了很多影响。因此，应对经济恐慌现象，成为了国民政府实行通货管理的重要动机。⁽⁴¹⁾

三、法币政策的制定与实施

金融危机给工商业、金融业造成极大冲击，也给国民政府的财政收入构成威胁，国民政府不得不积极采取应对措施。一方面，利用白银风潮，对中、中、交三行实行了增资改组，加强了对银钱业的监管；另一方面，政府开始秘密制定币制改革方案。“政府深知彻底改革币制为稳定金融之唯一途径。防通货之紧缩，拯吾国于经济恐慌之漩涡，唯此是赖，故即进行规划改革方案”。⁽⁴²⁾

从1934年开征白银税开始，孔祥熙、宋子文等人已开始极为秘密地酝酿币制改革了。“财政部对白银出口加税之后，立刻指示币制改革委员会对各省币制调查报告进行详细研究，并提出币制改革和统一货币体系的建议。财政当局表示，现在是开始这一改革的良机。”⁽⁴³⁾1935年夏季，国民党首脑聚会庐山，决定改革方针。其后，孔、宋秘密地组织了两个拟定方案的筹备组。一个是由宋子文的亲信、智囊、国防设计委员会副秘书长钱昌照具体负责，成员有浙江兴业银行总经理徐新六和货币问题专家顾翊群；另一个由财政部、中央银行顾问美国人阿瑟·恩·杨格负责。据杨格事后回忆说：“我的同事罗哈脱、林襟宇和我，在这件工作上与孔、宋二人紧密合作。”⁽⁴⁴⁾

杨格等人认为，1935年时的中国币制局势已到了迫切需要改革的地步。同时，“白银市场的发展，出现了一个进行根本性货币改革的千载难逢的机会。这个机会在今后很长时间里不可能再出现”。⁽⁴⁵⁾但是，在银本位制上进行改革，无论是按照银的时价，或按照一种经过贬值的价格水平，都是没有成功机会的。因此，建议彻底放弃银本位，在通货价值不过高的水平上推行一种汇兑本位币制。其主要内容包括：三家政府银行所发钞票将成为完全法偿的货币。钞票的发行将逐渐集中到中央银行手里，它将发展成为政府和公众所有的中央准备银行。《银行法》将重新修订，为银行业订出更为严格的管理规章，并成立一个新机构把抵押放款业务从商业银行手里接管过来。各银行的存银，加上从民间收集来的白银，将全部收归国有，并全由中央银行掌管以备脱售换成外汇储备。⁽⁴⁶⁾从后来的事实看，杨格这一组拟定的方案被采纳了，成为中国实施币制改革的主要依据。

1935年9月，英国财政部首席财政顾问李滋·罗斯来华。过去，人们以为中国币制改革方案是李滋·罗斯拟定的，其实在李滋·罗斯来华之前，国民政府已独立自主地制定好了币制改革方案。英国人当时即认为，“据所获得之证明显示，这项货币计划，早在李滋·罗斯爵士抵达之前，就已经草拟好了”。⁽⁴⁷⁾李滋·罗斯的来华，是英国政府对国民政府币制改革的一种象征性援助，是一项有利于中国币制改革的良好因素。10月2日，孔祥熙、宋子文把中国币制改革方案的全部内容告知李滋·罗斯，并得到了他的同意和支持。

虽然国民政府已秘密地制定好了币制改革方案，但币制改革的时机和条件并不完全成熟，当时李滋·罗斯的想法也是实施币制改革的日期尚宜推后一些。但孔祥熙、宋子文考虑情况紧急，日本人在华北一带私运白银出境十分猖獗，银行钞票将停止兑现的传说越来越盛，黄金飞涨，汇价下跌，不少人持钞票到银行兑换银元，如不及时采取措施，事态发展难以预料。恰逢11月1日国民党召开六届四中全会进行集体摄影时发生汪精卫被枪伤事件，人心更为浮动。11月2日，就有人向中、中、交三行提存或要求兑现。政府遂下决心采取断然措施，于11月3日深夜宣告实行币制改革。

1935年11月3日晚，国民政府以财政部布告的形式，正式宣布实行法币政策。法币政策的内容包括六个方面：

（1）自本年11月4日起，以中央、中国、交通三银行所发行之钞票定为法币，所有完粮、纳税及一切公私款项之收付，概以法币为限，不得行使现金，违者全数没收，以防白银之偷漏。如有故存隐匿，意图偷漏者，应准照《危害民国紧急治罪法》处治。

（2）中央、中国、交通三银行以外，曾经财政部核准发行之银行钞票，现在流通者，准其照常行使，其发行数额以截至11月3日止流通之总额为限，不得增发，由财政部酌定限期，逐渐以中央钞票换回，并将流通总额之法定准备金，连同已印未发之新钞及已发收回之旧钞，悉数交由发行准备管理委员会保管。其核准印制中之新钞，并俟印就时一并照交保管。

（3）法币准备金之保管及其发行交换事宜，设发行准备管理委员会办理，以昭确实而固信用。

（4）凡银、钱行号、商店及其他公私机关或个人，持有银本位币或其他银币、生银等银类者，应自11月4日起，交由发行准备管理委员会或其指定之银行兑换法币。除银本位币按照面额兑换法币外，其余银类各依其含纯银数量兑换。

（5）旧有以银币单位订立之契约，应各按照原定数额，于到期日概以法币结算收付之。

（6）为使法币对外汇价按照目前价格稳定起见，应由中央、中国、交通三银行无限制买卖外汇。⁽⁴⁸⁾

在财政部公布币制改革法令的同时，财政部长孔祥熙又发表宣言，将法币政策的要点，归纳为四项：①中央银行、中国银行、交通银行三行所发之钞票，自公布之日起，定为法币，并集中其发行。其他各银行所发钞票，仍准流通，但应逐渐收回，而代以中央银行钞票。以后各行不得续发新钞票，所有已印未发之新钞，应交存中央银行。②所有各种以银币单位订立之债务，应准照面额于到期日以法币清偿之。③所有银元持有人，应即将其缴存政府，照面额换领法币。④为使国币对外汇价按照现行价格稳定起见，中央、中国、交通三银行应即对外汇为无限制之购售。同时，孔祥熙还指出，现为国有之中央银行，将来应改组为中央准备银行，其主要资本，应由各银行及公众供给，俾成为超然机关，而克以全力保持全国货币之稳定。中央准备银行应保管各银行之准备金，经理国库，并收存一切公共资金，且供给各银行以再贴现之便利。中央准备银行并不经营普通商业银行之业务，惟于两年后享有发行专权。政府并着手准备进行步骤，使吾国商业银行制度，于健全状况之下，设法增加其活动能力，俾其资金充裕后，得以供应正当工商企业之需要。在此种步骤之中，并拟专设机关办理地产抵押业务，一面修改现行法律之规定，务使抵押质权更为稳固。政府对于通货膨胀，决意避免。关于财政整理之措施，业已准备就绪，再历十八阅月，国家预算即可收支适合。⁽⁴⁹⁾上述宣言，可谓是“六项办法”的补充说明。

按照这些内容的规定，中国正式废除银本位制，停止行使银币，使用法币，集中现银，实行汇兑本位制。法币政策被视为“挽救国民经济危机之最良办法”，“合乎世界最新潮流的币制改革”。⁽⁵⁰⁾同时，法币政策也是国民政府在内外交困的情况下，对先进国家现代货币制度的借鉴和仿行。“集中现金停止行使银币，皆为世界各国已经实施而有效者，我国仿效而行之，乃时势使然。盖不如是，不足以拯当前之危机也。”因此，法币政策并非国民政府的创举，而是“参照近年各国之先例”的做法。⁽⁵¹⁾但它在中国金融史上，却具有划时代的意义。

在法币政策的制定过程中，中央银行是重要的参与者。财长兼央行总裁孔祥熙是主要的决策者，副总裁陈行、经济研究处处长傅汝霖等人是核心参与者，很多币制改革建议具体由中央银行经济研究处汇总后转报给决策层。在法币政策的实行过程中，中央银行是主要的执行者；而且，从开始酝酿币制改革，到法币政策正式实施，中央银行同时也是改革的对象和内容之一。因此，法币政策的实施对于中央银行的发展具有极为重要的意义。

1.统一发行与集中准备

统一发行与集中准备是这次法币改革的核心内容，法币政策实施后，孔祥熙曾多次强调这一点。

法币政策实施后，按照法币政策的规定和孔祥熙的宣言，发行权的统一将分为两步完成，第一步是取消中、中、交三行之外其他银行的发行权，以中、中、交三行的钞票为法币，由三行暂时共享发行权；第二步是两年之后，中央银行改组为中央准备银行并取消中国、交通两行发行权，由中央准备银行独享发行权。对于统一发行的问题，孔祥熙在1936年4月给中国农民银行总经理徐继庄的密电中曾专门予以说明。他说：“十一月四日公布法币办法，所有法币之发行权系专授予唯一国家银行之中央银行。即中、交两行之钞券，亦只以满两年为限。”⁽⁵²⁾因此，统一发行被视为新货币政策之第一个精义。

同时，法币政策规定，对于法币准备金，集中存储中央、中国、交通三银行，并设立发行准备管理委员会保管。集中法币准备金，被视为新货币制度之第二个精义。发行准备管理委员会11月4日成立后，除了在上海设立总会，指定中央、中国、交通三行之库房为准备库，还在天津、汉口、广州三地设立分会，“俾能就近办理法币之发行收换事宜，并保管分存之法币准备金”。⁽⁵³⁾发行准备管理委员会同时还将是计划成立的中央准备银行的核心，并通过委员会逐步提高货币发行集中化的程度。⁽⁵⁴⁾

统一发行，对于中央银行具有重要意义。“要想把漫无组织的金融市场改革为有组织的金融市场，第一件事要做的当然是建立一个金融的中心，一个银行的银行。换句话说，就是把现在徒有其名的中央银行改为实实在在的中央银行。但是要做到这点，必须先从统一发行着手。”⁽⁵⁵⁾统一发行是中央银行发挥管理通货、调剂金融、调控经济等中央银行应有职能的基础。

法币改革前，经财政部核准具有发行权的银行，多达数十家。法币政策实施后，这些银行的纸币开始被中央银行法币所取代。1935年11月25日，财政部颁布《中中交三行接收中南等九银行发行钞券及准备金办法》，开始由中、中、交三行接收各发行银行钞券及发行准备金。⁽⁵⁶⁾三行奉令后，会同发行准备管理委员会决定接收办法，并分配接收方法，由中央银行接收中国农工、中南、农商三行，中国银行接收四明、中国农民、中国实业三行，交通银行接收中国垦业、中国通商、浙江兴业三行。同时并规定其他发行银行之纸币，于两年内分期以中央银行纸币换回。⁽⁵⁷⁾

上海以外，各省市银行所发钞票，经发行准备管理委员会议决由中、中、交三行接收。“所有接收事宜，当地有中央、中国、交通三行者，即由中央会同中、交两行办理；其当地仅有中国、交通两行者，即由中、交两行洽办；如三行中当地只有一行者，即由该行办理。”⁽⁵⁸⁾1936年，财政部又规定除河南农工银行、湖北省银行、浙江地方银行、陕西省银行等四行发行部分，由中、中、交三行接收外，其余各省省银行发行部分由中国农民银行接收。然而，此后中央银行实际上仍负责接收了湖南省银行和广东省银行，四川省银行钞票则在法币改革前即已由中央银行接收。⁽⁵⁹⁾

财政部颁布法币政策法令时，中国农民银行并不是法币发行银行，因李滋·罗斯不同意，美国总统罗斯福也不同意农民银行的票子列为法币，他们顾虑如果银行准备金不充分，滥发钞票，就会直接损害外商利益。而且，在法币改革前，各银行均提供发行准备报告，以作币制改革之准备，独中国农民银行没有报告。⁽⁶⁰⁾

法币政策实行初期，发行准备管理委员会规定中国农民银行的发行准备由中国银行接收。但农民银行制造种种借口，拒不移交。1935年11月29日，委员会又决定将接收农民银行发行事宜改归中央银行办理。⁽⁶¹⁾12月21日，财政部再次致电农民银行，要求其将发行事宜“交由当地中央银行接收具保，以符通案”。⁽⁶²⁾但农民银行以蒋介石为靠山，拒不服从。后在蒋介石的要求下，财政部长孔祥熙不得不改变初衷，于1936年2月，对农民银行的发行办法作出新的规定，允许农民银行钞票“与法币同样行使”，可以在国内市场上与中、中、交钞票一样流通使用，但不能购买外汇，同时限定该行发钞额为1亿元。⁽⁶³⁾

但是，农民银行并不满足。1936年4月，农民银行向财政部长孔祥熙提出要求增加发行数额，并准其“加入法币发行银行，与中、中、交三行一例待遇，并同样负担外汇责任”。⁽⁶⁴⁾对于农民银行的要求，孔祥熙在给农民银行总经理徐继庄的密令中，严厉批驳。孔祥熙首先拒绝其增加发行额的要求，并指责该行未经财政部允许即订印钞票，且溢出原准发行总额之外，实属不合。对于农民银行要求加入法币发行银行，与中、中、交三行一例待遇的要求，孔祥熙表示，中国、交通两行在设立时，原系国家银行，历时十余年之久。1928年修正条例以后，性质虽稍有变更，而仍为代理一部分国库之银行。且年来国库周转借垫及救济方面，该三行负责甚重，与农民银行情形迥殊。他批评农民银行的要求“殊属不明事实”。对于农民银行要求负担外汇责任的要求，孔祥熙批评其“不自量力，且有违于政府设立该行之初意”。孔祥熙还说，“自该行发行钞票一万万元为限，与法币同样行使以后，中外人士已啧有烦言。如再变更成案，准予加入法币发行银行，更将引起怀疑，影响甚大，碍难照准”。⁽⁶⁵⁾可见，孔祥熙对于农民银行的要求毫不客气地全部拒绝。但是，后来在蒋介石的要求下，孔祥熙被迫答应将原四省农民银行已发辅币券2 300万元（原计入1亿元之数额内）划于1亿元数额之外，并准其另发新券2 300万元，变相地增加了其发行额。1936年11月30日，财政部还同意中国农民银行为法币发行准备金分库，“照中、中、交三行例，仍自保管，将来发行可不再加限制”。⁽⁶⁶⁾

农民银行在法币发行权、外汇管理权等问题上与财政部和中央银行的矛盾，实际上是蒋介石与孔祥熙在货币金融制度建设中分歧的体现。孔祥熙作为财政部长和央行总裁，更多地强调维护中央银行的权益，维护法币的信用，力争发行权的早日统一。蒋介石虽然在币制改革问题上给予了孔祥熙坚定的支持，但也会为了自己的特权和利益，不惜破坏孔祥熙的政策。两人分歧的结果往往以孔祥熙的妥协而结束。正如杨格所说：“农民银行在1937年初纳入中央的有效控制之前，是为财政部和中央银行制造麻烦的根源。”⁽⁶⁷⁾中国农民银行钞票“与法币同样行使”，并获得了不加限制的发行权，既违背了法币政策的规定，也无疑破坏了中央银行统一发行的努力。因此，当花旗银行向中央银行函询中国农民银行钞票是否同为法币时，中央银行难以回答。⁽⁶⁸⁾1937年4月1日，农民银行总经理徐继庄辞职，由叶琢堂继任。接着，该行内部组织采用董事长制，由孔祥熙兼任该行董事长。农民银行开始成为孔祥熙所控制的中央银行系统中的一员。

总之，法币政策实施后，货币发行权“始半集中发行于中中交农四行”。⁽⁶⁹⁾虽然因为种种原因，中央银行尚未能完全独享发行权，但发钞权由分散于数十家银行而集中到四家，这无疑是中国货币发行制度的巨大进步，同时国民政府从发行制度上明确确定了中央银行独享发行的权利和发展目标，并制定了具体的时间安排。这标志着我国的货币发行制度“业已趋向单一发行制矣”。⁽⁷⁰⁾

法币政策实施后，借助发行法币的特权和优势，中央银行在货币发行方面力量大增，其发行数量也在迅速上升。如表5 4、表5 5所示：

表5－4　抗战前中中交农四行法币发行统计（1935.10～1937.6）　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（单位：千元、%）

续　表

资料来源：沈雷春主编：《中国金融年鉴》，中国金融年鉴社1939年版，第C1页。

表5－5　1928～1937年中中交农四行纸币发行额比较　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（单位：元、%）

续　表

说明：“全国总额”中，1928～1931年数字为上海银行公会会员银行、中央银行及四行准备库等28家重要银行总额，资料来源：《中国重要银行最近十年营业概况研究》，第319页。1932～1936年数字为全国银行总额，资料来源：《全国银行年鉴》（1936年），第S90页；《全国银行年鉴》（1937年），第S113页。

资料来源：中央银行来自《中央银行营业报告》1928～1937年上期，中国第二历史档案馆藏，中央银行档案，档号：三九六2 672（1）。中国银行来自《中国银行资产负债表》（1928～1936），《中国银行行史资料汇编》上编三。交通银行来自《交通银行史料》第一卷（1907～1949）下册，第838页。中国农民银行来自《中国农民银行》，第201页。

图5－3　抗战前中中交农四行发行额统计

由表5 4、表5 5、图5 3可见，1937年6月时，中央银行的法币发行量为1935年11月2.5倍。至1936年中期时，中央银行发行量与中国银行的差距已经大大缩小，并早已超过交通银行，更远在中国农民银行之上，其发行增长幅度十分突出。发行额的迅猛增长，为其日后独立承担发行法币任务创造了条件。“中央银行将实现银行之银行之使命，已可由其发行地位之巩固，加以预测之矣。”⁽⁷¹⁾

另外，由于中、中、交三行以外的发钞银行，“全部法定准备，已分别交出，集中保管。故实际上各行纸币之负责保证，已由各行本身，直接移于发行准备管理委员会之手，间接即移于中央银行之手”。此后，各行纸币实质上“已不分彼此”，三行法币“实已名异实同”。而且，在禁止使用现银的情况下，将来各行纸币之收回，即以中央银行纸币为之替代。因此，“今日之各行纸币，即他日之中央纸币也”。⁽⁷²⁾

法币政策的实施，直接推动了中央银行统一发行的进程。正如金城银行所指出：“统一发行之获得成功，其主要原因实由于法币制度之建立。虽言中央银行系国有之银行，可以国家之财富与信用为之保证，其推行固远胜于一般私立之银行。然自民元以来，政府之信用未能为人民所信赖，且有因政府支出而影响金融界安全之事实。则仅于民国十七年始正式首创之中央银行，欲建立确实之信用，恐亦未易。假定银本位继续不变，即无战争时期之通货膨胀，中央银行之币信仍未易确立，而金融实力或仍在民营银行之手，未得轻易转移，因此统一发行自非易事”，但法币政策实施后，“中央银行遂得藉以作顺利之推展”。⁽⁷³⁾

但是，法币政策实施后，中央银行统一发行仍受到了一些因素制约。

首先，由于受日本的干涉破坏和地方势力的抵制，“‘统一发行’与‘集中现金’在华北是谈不到的”。⁽⁷⁴⁾因日本反对，中央银行法币未能在华北增发，地方银行钞票，也未停止发行。而且，平津外商银行运银赴沪掉换中央法币，亦被华北当局阻止。同时，在日本势力的支持下，中、中、交三行接收平津地区外商银行白银的事宜受阻，财政部被迫答应由河北省银行负责兑换白银。在日方看来，“通过这次事件，南京政府实际上承认了河北省银行的特殊性”，是华北币制独立的一种体现，“河北省银行实际上正变成华北的中央银行”，并通过这次吸收现银而得到加强。⁽⁷⁵⁾可见，在国家领土和主权已受到分裂威胁的情况下，中央银行的权利自然无从实施。

其次，法币发行以来，中央银行发行总额，突飞猛进，成效昭然，但中、交、农之发行额，亦均有较快增长，尤其是农民银行，增长近7倍，增速惊人。因而，中央银行发行额在绝对数量增长的同时，在四行中所占比例却未有明显增长。

为了在1937年12月以前实现中央银行独占法币发行权的目的，外籍顾问曾提出有必要采取更多的集中措施，并认为这些措施非常重要，因为必须完善中央银行对通货和信用的控制。如果没有这种控制，汇率稳定就有危险。而且，允许中、交两行增加发行它们的货币并维持与中央银行势均力敌的时间越长，它们倾向于通过这项特权而获取利益的机会就越大，从而会故意阻碍中央银行获得本应该独享的特权。⁽⁷⁶⁾然而，实际上至抗战前，国民政府在进一步加强中央银行统一发行方面，采取的措施比较有限，中国、交通、农民三行在国外大量订购钞券。因而四行之间在法币发行上存在激烈的竞争关系，以致中央银行内部认为：“若不另图别法，长此以往，则我行发行将永落三行之后，二年后之享有发行专权，恐难至期实现。”⁽⁷⁷⁾杨格也指出：“币制改革之后的二十个月内，朝向中央银行独家发钞目标取得进展很小。”⁽⁷⁸⁾两年后独享发行权的进程，受到了影响。

此外，四行以外的其他行庄，可与发行银行订立领券合同，随时得以六成现金四成保证准备向发行银行领用钞券。领券制度的存在，以六成现金即可获得十成法币的使用，虽可为政府公债多一销路，但却成为发行统一的障碍，⁽⁷⁹⁾不利于中央银行对货币发行量的调控。

2.外汇控制权的加强

1934年10月，国民政府开征白银出口平衡税，并取消标金外汇投机，以中央银行关金挂牌为标准后，中央银行在控制外汇方面取得一些效果，但情况并未得到根本好转，外汇投机仍然严重。

因此，稳定汇价就成为实施法币政策的主要目的之一。同时，新法币实行外汇本位制，而外汇本位制或汇兑本位制的中心及最重要的问题，就是安定汇兑。因此可以说，法币政策实施后，中国货币的稳定性实质反映在法币汇率的稳定上。如果新汇率能安定，就是币制改革的成功，如果动摇就是失败。“因为汇兑若能安定下去，则中外资本，不致逃避，本国现金，不致外流，金融基础，才能健全，政府欲藉新币制而健全金融基础的目的，才能达到。又汇兑若能安定下去，政府信用，乃能巩固；政府信用，若能巩固，则民间存银，才肯掉换法币；民间存银，若换法币，乃能集中准备；现金准备，若能集中，则中央银行资力乃厚；中央银行资力若因集中准备而雄厚，则重贴现制度，乃能实施；中央银行若能实施重贴现制度，则一般资金，乃能活动，乃能合理运用；一般资金若能活动与合理运用，则现代新式之金融市场乃能造成；新式之金融市场若能造成，则银行制度乃能改善，政府欲藉新币制而改善银行制度之目的，方能达到。”⁽⁸⁰⁾可见，汇价能否稳定，成为整个币制改革能否成功的关键。

但是，当时租界尚未收回，领事裁判权仍未取消，外商银行势力雄厚，严格的外汇管理政策不易实施。受此限制，政府仅能责令国家银行以一定标准无限制买卖外汇，以免汇价波动。由于中央银行实力尚欠充足，无法独自承担稳定汇价之重任。因此，法币政策规定，为使法币对外汇价按照目前价格稳定起见，应由中央、中国、交通三家银行无限制买卖外汇。

11月4日，财政部即函令中、中、交三行：“关于稳定外汇价格，应由三行负责，希即依照布告第六项规定要旨，随时妥察市面情势，协应机宜，勿任发生轨外变动。”⁽⁸¹⁾此时的中、中、交三行已“今非昔比”。经过此前的增资改组后，三行已为政府所完全控制，“对国家政策之施行，有能收指臂之效。且此三银行实力雄厚，在我国金融市场上占有绝对优越之地位，政府现令其无限制买卖外汇以稳定汇价，当能胜任愉快”。⁽⁸²⁾

在中、交两行的协助下，中央银行开始承担起稳定汇价、稳定币值乃至稳定整个金融市场的重任。从11月4日起，外汇行市均由中央银行上海总行挂牌规定，上海以外各地由中央银行逐日电告。中、交两行亦按照中央银行的规定价格进行外汇买卖，不得参差。中央银行外汇行市，计分三种：第一种挂牌行市（Official Rates）。第二种卖出行市（Selling Rates）。第三种买进行市（Buying Rates）。⁽⁸³⁾

为了改变此前汇价过高的弊端，11月4日，中央银行的外汇挂牌价是每1元法币合英镑1先令2便士半。法币对美、日汇价则都是根据这一对英汇率套算，法币100元合29.75美元，合103日元。按照宋子文的说法，“此次所决定之汇价，实系自1930年至1934年五年中，对外汇价之平均”。⁽⁸⁴⁾但实际上按照当时世界市场的银价折合计算，每1元法币应合英镑1先令10便士半，现在定为1先令2便士半，也就是每1元钱的实值被压低成6角5分。也有人计算，在征收平衡税后，即已压低银币价值25%，实行新币制后又压低15%，所以1元银币在国内的价值比海外银价低了40%。⁽⁸⁵⁾后来，财政部钱币司亦承认，“施行法币后，币值较当时低减约三分之一，此为不可掩之事实”。⁽⁸⁶⁾法币贬值，有助于扭转币制改革前那种通货紧缩、物价不正常下跌的趋势。

为使法币对外汇价按照规定价格稳定起见，由中央银行视各国汇价实行钉住政策，并由中国、交通两行会同中央银行无限制买卖外汇。“所谓无限制买卖外汇，即中央银行每遇汇价至其规定之限度时，即出而大量买进或卖出，此与各国在管理通货下所施人为方法，稳定汇价于某种限度内者，有同样之功效。”而汇价变动之范围，英汇之最高限为1先令2便士625，最低限为1先令2便士375；美汇最高限为30元，最低限为29.5元。每日汇价，在此限度内变动，中央银行即无须参加市场，干涉买卖。但美汇或英汇等，因供需关系，越过此项限度时，中央银行即无限制买卖外汇，以维持限定汇价。换言之，英汇缩至1先令2便士375，美汇缩至29.5元时，中央银行即尽量出售外汇；反之，英汇放长至1先令2便士625，美汇放长至30元时，中央银行即无限制买进外汇，务求外汇价格在范围内变动，而不使其越出限度以外，藉以稳定汇价。因此，中央银行供给外汇之价格，为最低限度之卖价，其购进外汇之价格为最高限度之买价。中央银行无限制买卖外汇，全以稳定汇价为目的。

由于对外汇价确定在了一个较为恰当的标准，同时又有中、中、交三行无限制买卖外汇办法维持，因此，“此种政策实行后，汇价极其稳定”。⁽⁸⁷⁾因汇价稳定，涨落微小，1935年11月底开始，中央银行将英汇市价变动之单位计算，由此前的十六分之一便士，改定为三十二分之一便士。⁽⁸⁸⁾

法币政策实施后的一年多时间里，中国的外汇市场不仅经受住了投机者的考验，而且开始摆脱国际因素的干扰。无论是欧洲战争，还是西安事变，都未对上海外汇市场造成太大影响。在中央银行的调控下，在中、中、交三行的共同努力维持下，外汇市场异常稳定。法币政策实施后，“各银行执掌汇兑业务者，每晨电话询问行情时，皆曰‘Market Steady’，而一般外汇经纪人向以电话往返接洽买卖之繁琐，足使其神经达于极度之紧张者，今则门庭冷落，营业一落千丈”。“一年来之我国外汇市况，即新币制实施后之第一年外汇市况。因汇价之稳定逾恒，殊少变化，若以统计图表说明之，则无异绘一直线于纸上。若以文字说明之，则又令人感觉枯燥乏味，盖今日为一先令二便士半，明日又为一先令二便士半，自年初以至年底，皆为一先令二便士半，不若此前汇价之变化莫测，风云迭起之可比也。故回顾一年来之汇价，即无异回顾一年来中央银行统制外汇之成功史。”⁽⁸⁹⁾

总之，法币政策实施后，“中央银行之外汇挂牌，遂成为我国外汇稳定之主体”。⁽⁹⁰⁾中央银行完全取得了国家银行应有外汇行情挂牌的地位，并在统制外汇方面取得了显著成效。直到抗战爆发前夕，中央银行法币对英镑牌价的中间价，始终维持在实施法币政策最初所宣布的水平：每元法币合一先令二便士半，最高价和最低价的差额，从未超过0.2便士。中国在历史上第一次出现外汇率的稳定。⁽⁹¹⁾但是，由三家银行来办理稳定外汇的业务，“究竟不灵活，也不方便”。而且，一些政府机构，尤其是铁道部，往往不服从政府只准中央银行办理外汇的命令，时常不顾中央银行在市场上怎样做，便径直购买外汇。⁽⁹²⁾因此，中央银行对外汇的统制能力，还需要进一步加强。

3.白银国有与出售

1935年11月法币政策规定，停止使用银币，白银收归国有。随后，中、中、交三行开始收缴现银。收缴现银包括两个部分：一是民间存银的兑换。以法币收兑民间银元和生银等工作，除了中、中、交三行分支机构负责兑换外，财政部还委托全国邮局、路局、电报局及偏远地区的县政府机关等代为兑换。其他银行和钱庄则通过向中、中、交三行领取法币的领券办法，向民众兑换法币，向中、中、交三行上交现银。由于这项收兑任务相当艰巨，各地民众持有银币、银类而未能兑换法币者，仍不在少数，故财政部将各地中、中、交三行的分行收兑银元的期限一再展延。据邮政储金汇业局《1935年度报告书》记载，到1936年6月时，共收兑民间银元3.08亿元。⁽⁹³⁾

二是接收中外银行库存的白银。华商银行多能遵守法币政策，接收进展较为顺利。省市地方银行，除个别地方政府外，多数能遵令执行。为使中外银行顺利地将白银移交，政府采取了一些“物质鼓励”措施。对于华商银行业所用的解决办法是，允许他们用向中央银行缴存60%的白银和40%的政府债券（按市场牌价的80%计算），以领取钞票。由于这些银行能够继续领取业已缴存的债票利息，它们实际领到并可以自由运用的钞票价值达到他们所缴白银价值的三分之二。这一权利得自缴存白银之日起享受两年。

对于在华外商银行，国民政府提供了与华商银行相同的待遇。但是，因为外商银行手里一般都没有中国证券，于是向它们提供一项代用办法，由中央银行与外商银行互相开立存款账户，存款数额为外商银行所交出白银总额的2/3，中央银行付给收到的存款年息六厘，而外商银行给予中央银行存款的年利只有一厘。外商银行可以享受五厘的利息。这一权利也以两年为期。⁽⁹⁴⁾

在这一优惠政策的鼓动下，为支持中国的法币政策，英国在华的汇丰银行、麦加利银行等率先答应交兑库存白银给中国的中央银行。随后美国在华的大通银行、花旗银行等也很快把白银交给中央银行收兑。1936年1月，除日本银行外，所有外商银行将存银移交中央银行，交出的纯银略低于2 600万元。⁽⁹⁵⁾

日本对中国币制改革持反对和抵制态度，最初拒绝交兑白银。1937年年初，日本经济调查团访华。经财政部与其协商，并在国民政府作出一定妥协的情况下，日本才答应交出白银。在上海的六家日本银行，经中央银行业务局总经理席徳懋与横滨正金银行上海分行经理矢吹多次商谈，于1937年3月达成协议，按照与其他外国银行相同的移交条件，共向中央银行移存现银约892万元。⁽⁹⁶⁾

广州、武汉等地日本银行也先后将白银交给中央银行，但是华北方面的白银则被日本指示华北当局加以截留。华北地方当局，以“北方金融特殊”为由，不准白银南运，并反对中、中、交三行，尤其是中央银行收兑外商银行白银，“中央津分行，自始即未参与”，而由河北省银行负责收兑白银。⁽⁹⁷⁾

据杨格估计，在币制改革之际，政府各银行收受其他银行所持有的白银共计约2亿盎司，政府银行原已拥有1.3亿盎司。此外，1937年中期以前的20个月内，又从公众方面收集到1.7亿盎司。因此，到抗战前夕，国民政府在白银国有化方案之下，约共动员了5亿盎司白银。⁽⁹⁸⁾

国民政府掌握了大量白银，但是此时白银对于国民政府而言，已具有与此前完全不同的意义。由于法币已不能兑现白银，则国内存放大量现银，既无所用，也不经济，还不安全。与此同时，法币政策实施后，法币价值实际上决定于外汇。因此，“中国新币制的成败关键，就在一笔汇兑基金上面。汇兑基金够，法币的汇价就稳定，新币制就能继续维持；汇兑基金不够，法币的信用就根本动摇，新币制就得塌台”。⁽⁹⁹⁾所以，法币政策实施后，急需将已经收归国有的白银出售，换取外汇，作为法币的外汇基金和控制汇价的基础。

外汇基金问题在法币改革前及改革初期一段时间里一直悬而未决。尽管国民政府宣布法币钉住英镑，但很早就向英国提出的借款始终无法兑现。而且，中国没有大量白银存在伦敦，作为稳定中国货币的基础，只能靠装运白银到伦敦出售，换成英镑存在英国作为外汇储备。由于英国并不需要大量白银，所以英国不可能以巨额英镑购买中国白银，纯粹以自己的牺牲，去为中国货币提供外汇保证。失去了互惠的基础，中英货币联系便变得十分脆弱，不可能维持长期的稳定。1935年年底美国停止在伦敦市场购银，就使中英币制的联系发生动摇。而当时世界白银市场的主要购买者是美国，有能力帮助中国的也只有美国。⁽¹⁰⁰⁾

其实早在法币改革之前，为了寻求美国对币制改革的支持，国民政府就提出将大量白银运美出售以换取外汇基金的要求，财政部通过驻美大使与美国财政部进行了多次谈判。但是，中国政府的多次请求遭到了美国政府拒绝。至法币政策实施前夕，中美双方未能就白银买卖达成协议。法币政策实施之初，国民政府并无充量外汇基金，“外汇准备并不充分，不足以保证在长期攻击下的汇价稳定”。⁽¹⁰¹⁾美国财长摩根韬即指出：“社会上相信，中国已由售银与美国得到一笔稳定基金，但一旦他们发现中国是在玩扑克投机，事实上计划后面并无基金，则计划必将失败。”⁽¹⁰²⁾

为了能够将白银换成法币外汇基金，并避免银价下跌而受损，法币政策实施后，国民政府加紧了请求美国购买中国白银的外交努力。但是美方提出要求将中国新货币与美元联系的建议，要求确定法币与美元的固定比率。国民政府顾虑朝令夕改，“足以导致整个计划的失败”，表示无法接受。然而，美方利用中国外汇储备不足的弱点仍处处要挟。1935年11月8日，孔祥熙致电施肇基，让其转告美国财长：“我们维持现在汇价的水平决非玩扑克和虚张声势的欺骗行为，因为即使到最坏的情况下，我们总可以去公开市场抛售白银，不过这对两国都不利而已。”⁽¹⁰³⁾由于中国一旦在国际市场大量抛售白银，必然导致银价下跌，从而打击美国抬高国际银价的努力。于是，美国对法币必须钉住美元这一点不再坚持。1935年11月13日，美国同意向中国购买白银5 000万盎司。这批白银12月内由中央银行运出，一月初完全交清。⁽¹⁰⁴⁾

到1935年12月初，美国财长对于中国在伦敦市场抛售白银问题又起疑虑，决定从12月9日起暂停在伦敦市场购银。美国是伦敦市场购银大主顾，它一停止购银，伦敦银价就猛烈下跌。在法币政策实施前，伦敦银市常在30便士弱。至12月20日，即落到20便士，1936年又跌至19便士以下。倘伦敦银价跌至17.7便士以下，则1先令2便士半的法币汇价，将不易维持。因伦敦银价跌至17.7便士以下，世界白银又将流入中国，按照实含纯银数量兑换法币，再以法币向中央银行购买先令，则中央银行之外汇准备顷刻可尽，结果法币汇价必将跌落，对于中国新币制颇有危险。⁽¹⁰⁵⁾于是孔祥熙再次向美国呼吁，陈述财政困难，币制基础即将动摇，要求美国迅速决定收购中国白银，并表示“极望与美国政府在白银问题上进行合作”。⁽¹⁰⁶⁾

1936年1月，美国财长摩根韬表示很想知道中国的通货计划和将来的企图。于是国民政府派出与摩根韬有同学之谊的上海商业储蓄银行总经理，同时又任中国银行董事和中央银行理事的陈光甫，以商业旅游名义赴美，与美国财政部商谈稳定银价并向美国出售白银事宜。双方经过曲折谈判，于1936年5月15日正式签署《中美白银协定》。5月18日，美国财长摩根韬声明：“在双方都能接受的条件下，我们愿向中国中央银行收购巨额白银，同时还在两国利益都有保障之下，供该行以美元外汇，作为稳定通货之用”。⁽¹⁰⁷⁾美国同意向中国购买7 500万盎司白银。另外，中方可以5 000万盎司白银为担保品向美国银行取得2 000万美元的贷款。这些美元作为法币的外汇储备，将存在美国联邦储备银行或其他美国银行。

《中美白银协定》的签订，使中美双方在白银外交上取得了“双赢”的结果。美国政府既可因此完成其购银法案，中国政府也可因此而处置白银，换取外汇，充实法币准备，对于“建立起一个相当的外汇余额，是有极大帮助的”。⁽¹⁰⁸⁾

运银赴美出售之工作，初由三行各自进行。售银所得，三行分别购入外汇分存美国纽约哲斯、花旗及欧文等银行，充作发行准备，余利则归国库，作稳定汇市及增加发行准备金之用。至1936年1月，财政部密令中、中、交三行：“本部为划一巩固起见，所有上项美金应悉数拨存美国纽约联邦准备银行，并开立‘中央银行发行准备委员会户’入账，备陆续改购纯金存储。至关于一切手续统交由中央银行业务、发行两局办理。”此后，即由中央银行统一负责白银的运售和外汇存储。当时，中、中、交三行原存美国纽约哲斯、花旗及欧文等银行共计20 402 493.11美元，其中计中国银行名下6 151 491.24元，交通银行名下6 113 625元，中央银行发行局名下8 137 376.87元，所有上项美元于2月3日全部拨存美国纽约联邦准备银行，开立“中央银行发行准备委员会户”入账，其中，中、交两行部分，由中央银行发行局用“存入他行准备金”科目收账，并由发行局出给收据，至将来换购纯金动用时，当由中央银行业务、发行两局随时会同办理。⁽¹⁰⁹⁾5月，与美国谈判达成售银协定后，孔祥熙令中央银行发行局将发行准备项下收存现银，除应留存发行总额25%以外，其余部分由中央银行业务局负责分批运美出售。

从法币政策实施后到1937年7月止，中国向美国出售的白银总数共达1.87亿盎司，计：1935年11月售出5 000万美元，1936年5月售出7 500万美元，1937年7月售出6 200万美元，售银所得收入为9 400万美元。再加上1934年售出和1936年5月在伦敦抛售的白银，中国政府这一时期出售白银所得全部收入差不多有1亿美元。抗战期间，剩下的白银，连同后来收集到的白银全数卖给美国财政部，陆续换成1.57亿美元。中央银行共计卖给美国财政部5.53亿盎司白银，得价2.52亿美元。⁽¹¹⁰⁾

随着白银的出售，中国的外汇储备有了惊人的增长。据杨格估计，截至1937年6月30日，中国持有的外汇、黄金和白银，总计共达37 900万元。这些就是发行钞票的全部准备。如表5 6所示：

表5－6　1937年6月30日中国持有的外汇、黄金和白银统计　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（单位：百万元）

说明：—指数据空缺。

资料来源：《一九二七至一九三七年中国财政经济情况》，第280页。

通过出售白银，中央银行手中掌握了大量的外汇储备。不仅为法币准备了充足的外汇基金，也使自己真正成为了外汇市场的主体。

法币改革是中国近代最重要的币制改革，不仅为复兴国民经济树立了良好基础，而且结束了中国币制混乱的历史，“进入于世界最新币制之阶段”，是中国货币制度现代化的标志。

对于中央银行而言，法币政策的实施，进一步提升了中央银行的权威和力量。以中央银行总裁为主席的发行准备管理委员会，负责办理法币之发行事宜，中央银行钞票成为法币并确立了两年后独享发行权的原则；中央银行真正取得了外汇挂牌权，成为中国外汇市场上真正的管理者，“成为中国金融运用之主干”。各界对中央银行的发展，充满了期望。“他日发行完全集中后，则中央银行将如英法等国之中央银行，而单独供给市场纸币之流通额。其对于社会经济地位之重要可想见矣。”⁽¹¹¹⁾

当然，法币改革之际，由于中央银行力量尚不足以单独承担币制改革及改革后维持币值和外汇稳定的重任，因此币制改革从一开始就由中央、中国、交通三行共同执行，后来还增加了农民银行。“因为这四个银行，都有过半数以上的官股，故可采用统一步骤，负担控制金融市场的责任。”⁽¹¹²⁾此后，中、中、交、农四行被视为“本国银行之领袖”，⁽¹¹³⁾实质上共同发挥着国家银行的一些职能。中国、交通、农民三行的地位通过币制改革也得到了提高，成为中央银行的有力竞争对手。因此，有学者称这一时期的中央银行制度为分立特许制，在这种制度下，一国设若干特许银行，均享有一定权利并负担一定义务，相互间平行关系，其中不再有最高机构。一旦危机来临时相互合作，共同维护金融。⁽¹¹⁴⁾虽然中央、中国、交通三行在法币政策实施后的发行法币和买卖外汇方面，取得显著成效，但是三家银行的合作远未达到需要的效果，三行的外汇储备和钞票发行没有集中控制。⁽¹¹⁵⁾银行体制还需要进一步改革和完善，中央银行的职能还需要进一步加强。