农民工培训与职业教育改革

农民工培训与职业教育改革——以宁夏为例

宁夏社会科学院　张琰玲

宁夏科协　康占平

劳务输出是农民追求经济利益最大化的发展选择，是市场机制配置劳动力资源的必然结果。随着城市化、工业化和农业产业化大发展，随着社会主义新农村的建设，农民进入城市的人数会继续保持上升态势。据国家社会与劳动保障部有关部门测算，今后20年左右，每年将有1500万左右农民工进入城市就业。这是一种劳动力的单向流动，这是城乡发展不协调的必然结果。只要在城市生活获得的效用相对高于在农村生活获得的效用，这种流动就不会停止。农民工进入城市就业一方面缓解了城市对劳动力的需求压力，减少了农村人口对资源的消耗，有益于城市的发展，有益于增加农民的收入，有益于缩小城乡差距；另一方面增加了城市人口，给城市公共品的使用带来了压力，也给城市管理带来许多难题。农民从城市到农村，要实现生产方式的根本性转变，即由农业生产向现代工业生产和现代服务业生产方式转变，也要实现生活方式的根本性转变，即由农村相对自由的生活方式向城市相对约束的生活方式转变，也就是要由自然人向法人转变。这两种转变的过程越短，农民获得的效用就越多，生活就越幸福。如果在农民进入城市之前能够初步完成这种转变，辅之以进入城市之后继续教育和培训，加快其实现两个转变的速度，那么将会极大加快城市化的步伐，既可以减少农民进入城市的学习成本，也可以减少农民刚进入城市时造成的城市管理成本。当前劳务输出工作正在从政府推动为主向市场化运作、产业化发展的方向推进，这是形势发展的必然。在这个产业链中，一个很关键的环节就是农民工的培训。农民工培训一方面要依靠一些民办培训机构来实施，另一方面要依靠现有的职业学校来实施。就宁夏情况而言，县市一级能够从事职业技能培训的主要是公办职业学校。因此，公办职业学校是实施农民工培训的主要力量，但面对农民工培训的巨大任务，必须加大职业教育改革的力度和进程，才能适应农民工培训的需求。

1.农民工培训存在的主要问题

2003年9月，农业部、社会保障部、教育部、科技部、建设部、财政部等六部门下发了《2003～2010年全国农民工培训规划》（以下简称规划）对全国农民工培训的指导思想、基本原则、主要目标和任务提出了指导性意见。《规划》明确提出农民工的培训要以就业前的引导性培训和职业技能培训为主要内容，多渠道、多层次、多形式地开展农民工培训工作。在农村，特别是山区农村（劳务输出的重点地区）开展农民工培训存在的主要问题有以下几个方面：

1.1　引导性培训叫好不叫座

引导性培训主要是开展基本权益保护、法律知识、城市生活常识、寻找就业岗位等方面知识的培训，目的在于提高农民工遵守法律法规和依法维护自身权益的意识，树立新的就业观念。凡是外出到城市打工的农民都应该接受引导性的培训。引导性培训要充分利用各级职业学校和各类培训机构以及企业来完成。目前这类培训主要是由各级政府，尤其是劳动力输出地政府组织力量来开展的，职业培训机构、用人单位以及劳务中介组织的作用没有发挥出来，农民对培训的目的不明确，农民对培训的需求也不强烈。尽管各地采取免费的方式为农民提供培训，但依然存在农民工培训叫好不叫座的情况，培训效果不理想。

农民工的引导性培训“叫好不叫座”，除了农民观念落后，认识不到培训的好处之外，主要原因是农民怕做无用工。一是培训内容陈旧，培训方式缺乏新意，培训人员素质不高，培训之后没有明显收获，到城市以后感觉培训的内容与城市生活的实际不一样，培训做了无用功；二是是否接受了有效的培训没有考核的标准，用人单位没有把是否接受过引导性培训作为招录人员的基本条件，接受过培训和没有接受过培训是一样的，培训同样做了无用功。解决这一问题必须在机制上下功夫，要加大对农村义务教育思想、教学内容和教育方式的改革，把引导性培训的内容融入农村初中、高中教育教学内容之中，使得一个农村学生在进入社会前对城市生活有一个基本的了解，在进入城市打工前对现代工业和现代服务业生产方式有一个初步的了解，在进入城市生活前有过城市生活的经历。

1.2　职业技能培训理论教学有余实际培训不够

职业技能培训是提高农民工岗位工作能力的重要途径，是增强农民工就业竞争力的重要手段。职业学校或各类培训机构都是根据国家职业标准和不同行业、不同工种、不同岗位对从业人员基本技能和技术操作规程的要求，安排培训内容，设置培训课程的。目前职业技能培训以定单培训或者联合培训为主。订单培训是由企业提出培训计划并与学校签定合同，职业学校按合同完成培训任务，联合培训是由学校和企业共同完成的培训。职业技术院校在从事职业技能培训时倾向于按照过去中专或大专学校的模式来组织教学，多数实行固定学制，按分数、按志愿录取学生，收取一定的学费，按照设计好的教学计划按部就班地授课，毕业（结业）后自谋职业。从办学者的实际情况看，职业教育理念已经转向以就业为导向，把培养学生的目标瞄向市场需求，这是一个巨大的观念变革。以就业为导向开展职业教育实际上就是以市场为导向，市场需要什么样的人才就培养什么样的人才，市场需要多少人才就培养多少人才，市场需要以什么样频率培训人才就应该以什么样的频率培训人才。面对千变万化的市场需求，职业学校很难作出迅速反应。特别是实训条件要想不断适应市场的要求就必须不断更新、改造和充实，这光靠政府和某一所学校的投入来解决是绝对办不到的。在这种情况下，职业学校只能重理论教学而忽视实际训练，培养出来的学生理论好，实际能力差，这与真正意义上的职业技能培训是完全不同的。

从长远发展来看，农村劳动力的职业技能培训要依靠完善的职业教育体系来完成，要把农村职业教育和义务教育放在同等位置上通盘考虑、统筹规划、协调发展。弱势的农村职业教育不能适应社会主义新农村建设的需要，短期的、引导性的培训只是一种应急式手段，不是最佳选择。因此，加大职业教育改革力度，建设一个完善的职业教育体系不仅仅是教育改革与发展的重要任务，也是农村劳动力转移、发展劳务产业乃至整个国家经济社会发展的强烈需求。

2.宁夏职业教育存在的主要问题

我们于2004年对全区47所职业学校（院）进行了调查研究，从调研情况来看，宁夏职业教育存在的主要问题是：

2.1　职业教育投资主体单一

宁夏的职业院校绝大部分是政府举办的。尽管学校也实施了许多内部管理机制的改革，政府也允许学校收取适当学杂费，采取差额拨款的机制激励学校提高办学质量，增加办学经费，但办学经费依然十分有限，能用于学校基本建设的费用很少。政府有限的财力要照顾方方面面，不可能集中精力办好一所学校，使得所有的学校都停留在低层次发展水平上。

2.2　职业教育区域、城乡发展不平衡

区属学校基本都坐落在首府银川，在校人数占总量的50.6%，与区内其他学校相比具有绝对优势，招生、就业形势相对较好。县（市、区）属学校在校生占总量的15.2%，不论从地理位置还是办学条件看均处于绝对劣势。县市所属学校能够开设的技能课主要是音乐和美术等，生产性技能课因没有实训基地、设备及师资而无法安排，学校和学生的目标是学好理论知识准备考入高一级职业院校读书。学校为了吸引学生，千方百计地寻找就业方向，但效果都不好。县级财政无力支持学校通过改善办学条件、提高培训质量来吸引学生，这一类的职业学校实际上名存实亡。农村的职业教育基本空白，城乡之间职业教育发展存在的差距更大。

2.3　劳动力市场信号模糊

从宁夏近几年职业学校招生情况来看，社会对职业学校毕业生需求量逐年增大，但生源却明显不足。出现这个问题的主要原因是劳动力市场信号系统模糊，招生与就业、能力与报酬、投入与回报难以实现相对均衡。主要表现是：劳动力市场供需双方信息服务手段落后，程序不规范，社会诚信度低，供需双方对接困难；学校专业设置不适应市场需求，培养质量不高，学非所用；社会对职业教育认同度低，大多数学生认为上职业学校属于无可奈何的选择。在用工制度不规范，劳动力过剩的情况下，生产者获取利润的主要手段就是尽可能使用廉价劳动力。用工量较大的企业，对员工技术水平的要求不高，企业支付较少的工资就可获取劳力。因此，没有技能同样可以获得报酬。未经培训的人员首先占领了就业机会，职业学校的毕业生找不到合适的岗位，没有得到期望的回报，这在一定程度上影响了学生选择职业教育的积极性。劳动力市场的不成熟，信号系统的相对失灵，使得招生难的问题依然是困扰大多数职业学校的大问题，由此而造成的招生中的不公平竞争将继续对职业教育的社会价值产生严重的破坏性影响。

分析以上问题可以看出，宁夏职业教育发展中有许多矛盾交织在一起：一方面，大量初高中毕业生和大学生就业困难，另一方面，生产和服务领域又缺少适用性技能人才；一方面，职业教育资源闲置，另一方面，普通高中资源又供不应求；一方面职业学校招生困难，另一方面农民工培训又无正规机构承担；一方面，职业教育缺少发展资金，另一方面，学校投资体制又难以突破。这些矛盾的存在，既有体制问题，又有机制的问题，还有思想观念的问题。解决这些矛盾和问题的唯一途径就是深化改革，只有改革才能促进职业教育健康发展。只有政府、企业、学校和社会力量协调运作，社会资源与学校资源共享，公办与民办职业教育相互补充，理论教学与实际培训同步发展，才能比较好地解决职业教育存在的问题，才能比较好地解决农民工培训的问题。

3.职业教育改革与发展的建议

宁夏职业教育改革与发展应该坚持以经济建设为中心，以就业为导向，以体制改革为重点，以提高教育质量为目标，加快职业学校的改革步伐，使之成为自主办学、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人实体，促进全区职业教育健康、协调、快速发展。

3.1　改造产权结构，实现投资主体多元化

职业教育是非义务教育，政府、企业及其他社会力量均可投资举办职业教育。政府在统筹规划的基础上，根据财力办好一批具有示范带动作用、规模大、条件一流的公办职业学校。允许一部分职业学校实行产权结构的改造，鼓励民间资本参股，扩大学校资本，促进学校发展。允许私人、企业购买职业学校，实现多元化的投资办职业教育的格局。特别要鼓励企业投资职业教育，一方面可以扩大学校经济实力，另一方面可以解决学生试验实训方面存在的问题。

3.2　改革管理体制，实现政校分开

实行产权多元化改造的学校应实行董事会领导下的校长负责制。对于国有独资的职业学校要扩大办学自主权，把干部、人事、分配权交给学校，由学校自主办学，自主发展。规模较小、发展困难但又难以进行产权改造的公立学校可以通过国有民营或兼并等方式进行管理。通过管理体制的改革，实现政校分开，政府不再包揽学校事务，学校成为能够面向市场自主发展，能够自负盈亏，能够面对市场独立承担风险的法人实体。

3.3　严格职业学校设立标准，实行规范的进入和退出机制

结合宁夏实际规划学校布局，调整职业学校设立标准，对不符合条件的职业学校要限期整改，不合格学校不能招生，整改无望的学校责令停业，不得从事职业教育和培训业务。对于新设立的职业学校，严格按照标准和规定的程序进行核定，符合职业技术学院标准的，可以成立职业技术学院，符合职业学校标准的，可以设立职业学校。通过实行严格的准入和退出机制，有效配置资源，避免低水平重复办学，争取培育一批名牌学校和专业，扩大宁夏职业教育的影响力。

3.4　改变政府投资方式，实现政府对职业学校有效激励

政府要加大对职业教育的投入，但要改变投资方式。应该实行政府对职业教育的补贴政策，改变依靠直接政府投入办职业教育的做法，把政府投资作为一种调控手段，对职业教育的发展进行有效引导。政府根据经济发展对技能型人才需求的预测，制定职业教育发展规划，调控招生指标和重点发展专业，按照生均补贴标准对职业学校进行补助，对于重点专业进行重点扶持，对于应该淘汰的专业政府应不予支持，对于不合格的学校，政府应不予支持，对于办学效益好，社会欢迎的学校应予以重点扶持。

3.5　理论教学与实训相对分离，实现实训资源共享

鉴于单一学校无法建设条件比较完善的实训基地，有的职业院校可以放弃在本校范围内建设实训场所。可以考虑由政府投资、职业学校联合投资或者鼓励民间力量投资兴建具有较大规模的实训场所。职业学校可以是这种职业教育实训基地的股东，共同参与管理实训基地。这样的实训场所可以做到功能齐全，运转灵活，设备先进，管理科学，具备现代制造业和现代服务业的基本软硬件条件，为职业学校的学生提供最先进的实际训练。一个实训基地可以为若干个职业学校提供服务，面对不同的职业教育专业灵活设置实训菜单，配置实训环境，开展实训活动。通过建设实训基地，减轻职业学校融资压力，把零散的财力集中起来解决实训条件差的问题。把理论教学与实际训练相对分开，将职业教育分成两个紧密相连相辅相承的单元，通过理论教育基地集中精力把理论教学抓好，通过公司化管理的实训基地深化理论教学效果，培养实际操作能力，从而实现职业教育实训资源共享，提高职业教育质量，培养合格的、高素质的、符合市场需求的技能型人才。