发挥城市土地资源的市场配置作用

三、发挥城市土地资源的市场配置作用

为培育和规范土地市场，需要促进城市存量土地进入市场，从而优化城市土地资源的配置，有效解决土地无偿使用制度下产生的诸多历史遗留问题。当前要逐步提高竞争性土地出让的比例，最终实现土地资源的市场化配置，使土地需求受到市场机制应有的约束。

（一）积极整顿和规范土地市场

政府应该主动放开和搞活土地市场，不仅仅是二、三级市场，而且也应该放开土地一级市场，为土地的依法、有效、合理流动创造更方便的条件。

1．政府必须规范自己控制土地一级市场的行为。政府的职责是管理公共物品，城市土地利用中用于公共生产部门、公共服务部门的用地，如公共道路建设、公益景观建设、公共文化、体育等设施建设的用地，政府有责任通过公共管理的办法来占用土地，因此，这部分城市用地，政府采用划拨方式获取，地价由政府制订。而政府用于商业用途的土地必须按照市场价格向农村集体经济组织（流入城市土地一级市场的农地）征购、向企业收购存量土地（无偿或低价划拨给国有企业的土地）、回收闲置土地。

2．政府应该允许其他专业公司参与城市土地一级市场的竞争。城市土地是一种资源，市场机制是配置资源的最优途径之一，政府就不应该对土地的一级经营权实施垄断，而是发动其他社会主体也参与土地经营，按照城市规划的要求，通过市场机制作用的发挥，促进土地资源的最优化配置，实现土地资本利润的最大化。政府统一征用、收购、回收土地后，也可以与专业公司合作，根据政府城市规划的要求，进行基础设施、公共设施和配套设施的建设，将土地一级开发的过程规范起来，专业公司将生地经过“五通一平”、“七通一平”等程序开发为“熟地”后，政府再通过拍卖、招标、挂牌方式向土地使用者出让，在一定程度上避免了土地出让时的乱加价现象。

3．全面推行土地的有偿使用。在对城市用地项目供地中，严格对经营性用地使用权全面实行招标、拍卖、挂牌出让制度。通过以市场来优化配置土地，既极大地提高了土地价值和收益，同时也增强了土地使用者的用地成本意识，使他们自觉珍惜土地、集约用地。

4．我们一定要正确理解“经营城市”。“经营城市”的基本宗旨在于通过运用市场机制，建立一个各类市场主体平等进入市场，通过竞争使用土地，实现土地资源的高效率配置。因此，片面强调“经营城市”的重要性，确能为城市建设积累大量的资金，但笔者认为，这种提法是不科学的。依赖出让土地获取城市发展建设资金其实就是一种“短视症”。土地是一种有限的资源，靠出卖资源来推动城市化进程，本身就不会长久。其实，城市化进程的加快，更重要的是“化”农，即把农民变为市民，这就需要能提供给新增城市人口更多的就业岗位，让他们能安居乐业，更多地依靠公共积累，才有城市可持续发展的后劲，靠出让城市土地来获取城市建设资金，我国《城市土地经营管理法》明确规定了“土地占补平衡制度”，试想一想，当储备的城市土地资源都出让完后，我们又到那儿去找占补的土地，城市建设资金又从何而来，靠出让土地获取的建设资金就能满足我们城市化发展的需求吗？何况，经营城市的极致是寸土寸金、寸利必较，很容易忽视“无利”的公建项目，社会公益项目将无人过问。因此，政府应该抓好城市发展规划，宽松政策环境和市场环境，构建城市建设投资主体多元化的机制，而不应该再在竞争性领域与企业叫劲。

（二）改变土地资源配置方式

将土地资源配置方式由原来的计划配置转变为市场化配置。

（1）按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的要求，严格限定行政划拨土地的范围，除法律规定的可以实行划拨的土地外，其他土地一律实行有偿使用，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖和挂牌的方式出让。

（2）实现政府对土地的统一征用、收购、储备，要规范土地的使用用途，切实解决目前多部门征地、多部门批地、多部门供地的局面，真正做到对土地的统一管理，尽快形成市场配置土地资源的市场环境。

（3）尽量压缩协议出让土地的比例，并要求所有协议出让地块进行公告。

（三）积极培育和完善城市土地市场

政府要力求使市场机制成为土地资产高效率配置的主要机制，在培育和完善城市土地市场中，政府要通过完善土地交易准入制度、挂牌交易制度等措施来规范、监管土地市场，做到：

（1）确立和实施适度从紧的土地供应机制以稳定地价，促进土地市场发育。

（2）按市场规则和国家法规，政府要建立土地交易的有形市场，搞活土地的一、二级市场，引导土地使用权进入土地有形市场进行公开交易。

（3）尽量发挥市场对土地资源的配置作用，健全国有土地使用权招标拍卖规范化、制度化的运作机制，给投资者提供公平竞争机会，由市场决定投资者，由市场决定土地价格。

（4）建立完善现代企业制度下的土地资产运营监管机制，对土地采取出让、租赁、作价出资、作价入股的，按照不同企业的类型，相应确定其产权归属。