发挥市场配置资源的基础性作用

创新经济手段　发挥市场配置资源的基础性作用

杨朝飞

改革是加快转变经济发展方式的强大动力，创新经济手段，发挥市场配置资源的基础性作用是改革创新的重要内容。如何在环境监管工作中创新经济手段是摆在环保工作者面前的一个新的重要课题。

一、当前的环境形势十分严重，环境风险上升，而且呈现了退化的趋势

党中央、国务院高度重视环境保护。20世纪80年代，国家提出环境保护是基本国策，90年代实施可持续发展战略。进入新世纪，党和国家提出树立和落实科学发展观，建设生态文明，把建设资源节约型和环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要内容，全国的环保工作取得积极进展。“十一五”期间，在能源消费和国民经济年均分别增长6.6%和11.2%的情况下，二氧化硫、化学需氧量排放量分别下降14.29%和12.45%，超额完成减排任务。尽管我国环保事业取得了长足进步，但是环境恶化的趋势尚未根本遏制。

（一）水体污染依然严重

全国部分地表水水质污染较重，湖泊（水库）富营养化问题仍十分突出。2011年，在国家水系监测的469个国控断面中，劣V类水质占比达13.7%，基本丧失水体功能，50%以上的湖泊（水库）出现了富营养化问题。地下水超采和污染问题凸显。近年来，全国地下水年均超采215亿立方米，超采区面积达到19万平方千米，55%的地下水监测点位水质较差甚至极差。部分地区饮用水水源地水质安全受到威胁。2011年，在环保重点城市集中式饮用水水源地水质有9.4%不达标。海洋环境污染风险增大。部分海湾河口生态破坏严重，溢油、赤潮、绿潮等重大海洋污染事故时有发生。

（二）空气污染日趋复杂

目前，我国城市群出现了煤烟型与机动车尾气污染共存的复合型污染，具有明显的局地污染和区域污染相互交融、多种污染物相互耦合的特征。区域整体环境质量呈恶化趋势，光化学烟雾、大气灰霾和酸沉降污染频繁发生，大气环境形势进入了大范围的退化阶段。

城市灰霾天气严重。2011年，在325个地级及以上城市中，空气质量超标城市比例为11%。2012年国家颁布了更加严格的《环境空气质量标准》。如果照此评价，全国将有五分之四的城市不能达标，有近6亿人口生活在不达标的大气环境当中。按欧盟标准评价，我国约95%城市空气质量超标。长三角、珠三角、京津冀等地区城市大气灰霾和光化学烟雾日渐突出，灰霾天数占全年总天数的30%～50%。2011年，世界卫生组织发布世界城市以可吸入颗粒物（PM10）为主要因子的空气质量报告，在91个国家中我国排名倒数第15位；在1082个城市中，北京排名1035位，我国城市空气质量好的海口市排名在800位之后。

（三）噪声污染成为群众的投诉热点

夜间噪声扰民问题较为严重。2011年，全国城市各类功能区声环境质量夜间达标率为66.4%，低于昼间达标率23个百分点。噪声污染纠纷频发，扰民投诉居高不下。

（四）土壤污染影响深远

有关研究报告显示，全国受重金属污染耕地达3亿亩，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存和毁田200万亩，合计约占总耕地面积的1/5。

当前，我国逐步积累的重金属污染、危险废物、危险化学品和持久性有机物污染进入突发性、连锁性、区域性的高发阶段，成为损害群众身体健康的重要因素。

（五）因环境污染损害群众财产和健康而引发的群体性事件越来越成为影响社会稳定的突出问题

1996年以来，因环境问题引发的群体性事件数量以年均29%的速度递增。2009年至今，我国发生了安徽怀宁、浙江台州、广东韶关“血铅超标”以及紫金矿业、广西龙江河镉污染事件等30多起重特大重金属突发环境事件。

（六）农村污染问题更加突出

第一次全国污染源普查结果显示，农业源排放的化学需氧量达到1324.09万吨，占全国排放总量的43.7%。总氮、总磷的排放量分别为270.46万吨和28.47万吨，占全国排放总量的57.2%和67.4%。化肥、农药不合理使用问题突出，农药年利用率平均为30%～35%，化肥平均利用率仅40%左右。农村畜禽养殖污染凸显，化学需氧量、总氮和总磷排放总量达到1268.26万吨、102.48万吨和16.04万吨。农村环境污染严重。城市工业污染向农村转移趋势加剧，一些城郊结合部成为城市生活垃圾及工业废渣的堆放地。农村饮用水不安全现象突出，有2.98亿农村人口饮水不安全。农村基础设施薄弱。全国4万个乡镇、60多万个行政村大部分没有环保基础设施，每年产生生活污水90多亿吨，生活垃圾2.8亿吨，不少地区还处于“垃圾靠风刮，污水靠蒸发”的状态。

二、“资源低价、环境廉价”是导致环境持续退化的一个重要的基础性原因

资源相对不足、环境容量有限，已成为我国国情的基本特征，资源与环境成为发展的最大瓶颈制约。伴随着我国追赶型经济发展模式与30多年来快速发展，结构型、压缩型、累积型、耦合型的环境污染相交织，环境问题集中显现，环境损害呈上升态势。我国环境问题的成因是复杂的、综合的，包括经济增长方式粗放、片面的干部政绩观、法制建设不健全、体制机制尚不顺畅、公民环境意识不高及参与不深入、科技水平整体落后、经济处于国际产业分工的低端等重要方面，这是众所周知的。其中“资源低价、环境廉价”问题突出，也是一个重要原因。下面我仅对“资源低价、环境廉价”问题谈如下看法。

“资源低价”就会过多使用和消耗资源，造成资源的浪费；“环境廉价”就会出现毫无节制的排放污染物，加剧环境污染趋势。长期以来，我国经济增长的资源环境代价过大，这主要是因为社会主义市场机制发育还不完善，资源低价、环境廉价甚至无价，企业利用资源的成本和造成环境污染的成本被“社会化”或“外部化”，缺乏节约资源、保护环境的内生动力和外在压力，客观上助长了粗放型的生产方式和消费方式。以稀土资源丰富的赣州为例，该市因稀土开采所需的环境污染治理和生态修复费用就高达380亿元人民币以上，而2011年江西省51家主要稀土企业全年利润仅64亿元人民币，这已经是稀土价格上涨4倍后的结果。也就是说，稀土资源开发的经济收益很难弥补环境污染治理和生态修复的成本。

导致资源低价、环境廉价的主要原因有：一是长期以来，人们对资源环境的价值认识不足，认为资源环境取之不尽、用之不竭；二是在各项经济发展战略、发展计划和经济政策之中，未充分体现资源环境价值，导致污染治理、生态恢复成本与市场价格相背离，市场机制难以发挥合理配置资源环境要素的基础性作用；三是在政府部门之间缺乏协调合作机制，自然生态系统的整体性与行政管理系统的分割性存在矛盾，地区利益、部门利益之争又限制了适应市场经济的政策出台；四是许多政府官员长期习惯依赖在计划经济条件下的行政手段，而不愿使用、不会使用市场手段、经济手段；五是资源环境经济政策研究能力普遍不足。

三、发达国家注重利用市场手段解决环境问题，为我国提供了积极的借鉴意义

发达国家在强化法律的同时，还非常注重运用经济手段激励人们节约资源、保护环境，通过调整资源与环境的市场价格信号，进而调节各利益相关者的经济行为，努力将环境问题外部成本内部化，避免带来的负外部经济性。如1972年，美国率先开征空气污染收费，随后瑞典、意大利、挪威等国家开征了SO2税；瑞典在1990年制定了NOx税，1992年开始实施；意大利也对NOx进行了收费，NOx的费率是104.8欧元/吨。另外，德国自从1981年起开始在全国实行征收水污染税。芬兰、瑞典、英国、奥地利等国家开征了用于收集和处理垃圾筹集资金的垃圾税，税额根据家庭和企业等的垃圾排放量来确定。除此外，许多国家还开征了一次性产品使用费、水资源开采费、臭氧层耗损物质税等。如1989年，美国正式建立对损害臭氧的化学品从量征收消费税的税法，1990年1月开始实施。挪威2003年也开始征收类似的税费，税率是每千克PFCs（氟化学品）物质183.24挪威克朗，征收的税基以冰箱或受控物质为主。许多国家还开展了生态补偿制度，如美国、英国、德国等建立了矿区的补偿保证金制度；美国采取了保护饮用水的补偿机制，即由流域下游受益区的政府和居民向上游地区作出环保贡献的居民进行货币补偿；日本的森林法规定，国家对于被划为保护林的所有者给以适当补偿，同时要求保护林受益团体和个人都要承担一部分补偿费用；瑞典森林法也规定，如果某地林地被宣布为自然保护区，那么该地所有者的经济损失由国家给予补偿等。

发达国家注重利用市场手段解决环境问题的目的，就是为了要合理配置资源环境要素，从根本上解决资源低价、环境廉价问题，以此提高人们节约资源、保护环境的自觉性。

四、利用经济手段，发挥市场配置资源环境要素的基础性作用，是解决资源低价、环境廉价问题的重要举措

资源低价、环境廉价是资源浪费与环境污染的基础性原因。只有纠正资源环境市场价格方面的错误信号，只有建立充分反映市场供求、资源稀缺程度以及环境损害成本的价格形成机制，才能使节约资源、保护环境真正成为人们的自觉行动，才能通过调节利益相关方的经济行为，将资源环境成本内部化，避免排污者将污染成本转嫁给社会。

今后应当继续完善以下环境经济政策：

一是推动财政政策的生态化调整。建立财政支持绿色发展稳定增长的资金机制；创新财政手段，设立基金补贴、免贷奖励、贴息、担保等市场手段，弱化以专项资金管理为代表的行政手段管理色彩；发挥财政投入的效益，建立中央和地方多级共同投入机制。

二是推进有利于资源节约、环境友好型的税收体制。资源节约、环境友好型的税收体制，包括改革资源税、开征环境税，取消不符合资源节约、环境友好产品、技术、工艺的出口退税政策，配合节能环保调整消费税，对战略性新兴产业、现代服务业给予所得税方面的优惠。

三是完善环保收费与环境价格政策。完善城镇污水和垃圾处理收费政策；建立反映资源稀缺程度和环境成本的价格形成机制；完善脱硫脱硝电价的价格政策；深化推进水资源、电价、煤炭、石油、天然气等关键性资源产品的定价。

四是深化绿色金融政策。建立绿色信贷效果评估制度，创新节能减排的金融产品；积极推动试点，加快推进环境污染强制责任保险试点；严格执法，加强对上市企业的环境保护核查；组织社会力量，开展环境保护债券政策研究。

五是完善绿色贸易政策。降低或取消“双高”产品的出口退税、禁止其加工贸易，对生态标志产品实施出口退税差别税率政策；及时修订外商投资产业指导目录，防范外商直接投资环境脆弱地区带来的环境风险；健全进口废物贸易政策，有效防范废物贸易环境风险；采用经济手段应对发达国家的绿色壁垒，充分利用世贸组织的纠纷解决平台。

六是建立健全生态补偿机制，完善公共财政支持环保的政策。加大对中西部地区和重点生态功能区环境保护的转移支付力度，逐步建立流域上下游、自然保护区、矿产资源开发、重污染企业退出、资源枯竭型城市的生态补偿机制，深化农村环保“以奖促治”和“以奖代补”政策。

作者单位：中国环境科学学会