人口普查与户口整顿的关系探讨

人口普查与户口整顿的关系探讨

胡秋明

在历次全国人口普查工作中，户口整顿是其中的一个重要环节，是人口普查工作的前奏，“户口整顿—人口普查”已经成为一种固定的模式，第六次全国人口普查也不例外。可以这么说，户口整顿是为了进一步做好人口普查工作下阶段工作服务的，户口整顿工作也曾在历次人口普查中起到过应有的作用。然而，改革开放以来，随着经济快速发展伴随而来的一系列变革对户口整顿工作提出了更高的要求，如人口的流动性越来越大，人户分离现象越来越普遍，人们对户籍的观念越来越淡薄，住户的自我保护意识越来越强等等。这些现象的产生导致户口整顿工作的难度越来越大，工作量成倍增长，要做好户口整顿工作也越来越不容易，因而户口整顿工作之于人口普查的作用也越来越难发挥，并且两者在时间上、人力上、业务上、空间上还存在着一系列的矛盾。所以，如何开展户口整顿工作，使它更好地服务于人口普查工作，值得我们思考。

一、户口整顿的概念和作用

既然户口整顿与人口普查的关系如此密切，那么，我们首先要搞清楚户口整顿的概念。

户口整顿，就是要对户口进一步摸清辖区人口底数，掌握人口结构、分布、流动情况，纠正户口登记差错，严密户口管理，摸索户口整顿的内容、方式、措施和组织形式，夯实人口普查工作基础的过程。户口整顿的工作目标是：（1）登记一批应登未登户口。主要掌握出生未报、迁移未落等持证未落户口人员和无户口人员情况并予以整改。（2）注销一批应销未销户口。主要掌握死亡未销、出国（境）定居未销和其他应销未销户口情况并予以整改。（3）动迁一批人户分离户口。主要掌握户在人不在、人在户不在两种类型人口的户籍所在地、实际居住地和居住时间等情况并予以整改。（4）纠正一批户口登记项目差错。主要掌握常住人口登记表、居民户口簿、居民身份证、人口信息系统存储信息与本人实际情况不一致的户口登记项目情况并予以整改。（5）查清人口流动情况。主要掌握流动人口应登未登、应销未销、登记项目差错以及户籍人口外出情况并予以整改。

二、户口整顿工作中存在的问题

从上面户口整顿的工作目标看，如果户口整顿工作到位，我们就可以解决户口应登未登、应销未销、应纠未纠、应迁未迁的问题并且掌握流动人口的基本情况，那将给人口普查工作带来极大的便利。然而事实上，从目前的实际情况看，由于种种原因，要真正做好户口整顿工作还存在着很大的困难和矛盾，户口整顿工作对人口普查的作用也很难体现，主要表现在以下几个方面：

（一）工作量大、难度高

与人口普查一样，户口整顿工作所涉及的面是每家每户。第四次人口普查以前，由于经济相对欠发达、人口的流动性较小、人户分离现象较少，户口整顿工作也相对简单，户口整顿工作也能达到目标，给人普后续工作提供帮助。但近二十年来，经济高速发展、人民生活水平不断提高，伴随而来的是人口的流动性越来越大、人户分离的现象越来越普遍，特别是在经济发达地区，居住情况变得尤其复杂，一些地区外来人口是当地人口的几倍，合租的、转租的、空挂的现象非常普遍，再加上外来人员你来我往的，给工作带来了很大的难度，要达到户口整顿的工作目标十分困难。

（二）工作人员缺乏

首先是上门调查阶段。从第六次人口普查户口整顿工作情况看，从事户口整顿上门调查工作的人员主要是从社区、村抽调，公安部门只承担业务指导、培训工作。由于涉及的面非常广，给人员的组织和调动带来难度。

然后是数据处理阶段。户口整顿上门调查工作结束后，产生了大量的信息，这些信息如果不经过系统地加工处理，就是废纸一堆。但如果要进行计算机录入、处理，那么程序的编制、调试、数据的录入、处理要花费很多的人力、物力。以临安市为例，就有几十万条信息需要处理。以每人每天处理500条记录计算，光是信息录入就需要1500人／天左右。

最后是户口整顿阶段。上门调查和数据处理都是为户口整顿服务的。十年一次的户口整顿工作积累了大量的工作量，而要把这些应登未登、应销未销、应迁未迁、应纠未纠的工作落到实处，又要花费多少人力。

（三）与人口普查的对接存在问题

1．时间上不衔接。要使户口整顿工作服务于人口普查工作，那就必须在人口普查工作正式开展前做好此项工作。从上面我们了解到户口整顿工作量极大，从组织发动到上门调查到数据处理再到户口整顿，最少需要半年到一年的时间。而事实上，户口整顿工作开展的较早的地区也只是比人口普查的清查摸底工作早一二个月，时间偏晚。迟的地区甚至与人口普查工作的清查摸底工作同时进行，户口整顿工作根本起不到应有的作用。

2．制度上不衔接。从调查的区域划分上看，户口整顿工作先于人口普查的清查摸底工作，户口整顿工作是以普查区为单位进行的，因为那时普查小区还没来得及划分，而清查摸底工作则是以普查小区为单位进行的。因而，后者要利用前者的资料难度很大。

从调查的指标解释上看，户口整顿中的户的概念是以居住地户籍人口的户数为单位的，而人口普查中的户的概念是以居住地自然户的户数为单位的，两者差距很大。由此还造成了普查人员在人口普查工作中的概念混淆，出现了以户籍人口为户主，租住人员为主体的几十人一户的家庭户。除此之外，指标上还有其他不对接的地方。

3．普查力量上不衔接。由于许多地区户口整顿工作与人口普查清查摸底工作间隔时间较近，或者两项工作同时进行，而且后者的时间非常紧凑，造成了普查力量上的矛盾。普查员在短期内既要进行填户口整顿，又要进行清查摸底工作，或者一次上门调查既要填写户口整顿表又要填写清查摸底表，时间上明显来不及，无奈之下，在清查摸底时，一些普查员只得从户口整顿表上抄写相关信息，影响了工作质量，破坏了普查的严肃性。

4．上门次数上不衔接。整个人口普查工作过程中，普查员需要上门三次，分别为户口整顿、清查摸底、正式上门登记。在短短的时间内三次上门登记难免会使一部分普查对象反感，产生抵触情绪，给后续普查工作带来困难。

三、对做好户口整顿工作的几点想法

综上所述，做好户口整顿工作存在着诸多的困难和矛盾。常规的户口整顿工作由于种种原因无法满足人口普查后续工作的需要。所以，我们认为，如果要使户口整顿在人口普查工作中发挥应有的作用，就必须对其作一些适当的调整。

（一）统一思想认识明确工作目标

要不要开展户口整顿工作，怎样开展，开展以后将要取得怎样的成果，开展过程中会产生怎样的问题，这些问题怎样解决等等，都值得我们好好思考。建议一切从有利于人普工作的实际出发来开展户口整顿工作，不要被历次人口普查的固有模式框死。制度是人立的，不破不立。

（二）提早开展户口整顿工作

从做好户口整顿工作的角度出发，建议比人口普查正式开始的时间至少提前半年至一年时间开展户口整顿工作，以确保有足够的时间做好相应工作，使户口整顿切切实实发挥作用，为人口普查工作服务。

（三）整合户口整顿与清查摸底工作

如果不能保证户口整顿先于人口普查的清查摸底工作完成，则干脆进行整合，把两项工作合二为一：同班人马，同时组织，同时培训，同时调查。在培训时，要特别强调两项工作中相同指标的不同含义，比如公安的户概念与人普的户概念，公安的集体户、家庭户概念与人普的集体户、家庭户概念等等，防止普查员在填表时概念混淆，产生差错。这样做的好处是能减少上门次数，防止住户产生反感情绪，减轻普查员的工作量，使他们搞清户口整顿与人口普查之间的相同之处、不同之处、两者之间的关系，等等，从而提高工作效率和质量。

如果采取上述方式，建议适当延长清查摸底工作的时间。因为清查摸底工作的时间本来就很紧张，如加上户口整顿工作，时间上肯定来不及。这个问题在我市的一些乡（镇、街道）已充分暴露。

（四）把户口整顿与人口普查相分离

前面已经讲到，户口整顿工作量大面广，要做好此项工作必须花费极大的人力物力财力。从我市第六次全国人口普查的情况看，户口整顿工作没有给人口普查的后续工作起到应有的作用。如果户口整顿工作除了为人口普查服务以外还有其他作用，我们认为，也可以把户口整顿与人口普查两项工作相分离，各尽其职。这样便于集中有限的时间、人力、物力和财力，全力做好人口普查工作。

临安市人口普查办公室