人口普查划区绘图问题探讨

人口普查划区绘图问题探讨

邬吉丰

区域划分和地图绘制是人口普查系统工程中的一项重要的基础性工作，它对明确各级普查区域范围和工作职责、锁定小区人口、不重不漏开展入户登记调查具有关键作用，也是合理确定基层普查组织实施方式和普查指导员、普查员选聘数量的基本依据，同时为上级普查机构对基层工作的指导、检查、验收等都具有十分重要的作用。尤其是面对近年来流动人口大量增加，人户分离现象突出以及普查对象多、涉及面广、调查难度大、环境复杂等情况，搞好区域划分和地图绘制工作对圆满完成六普工作任务更具有基础保障作用。

笔者结合鄞州区第六次人口普查划区绘图工作经验，对新形势下开展划区绘图的新问题和新方法进行探索并谈几点经验和体会。

一、普查区域划分和地图绘制中存在的问题

（一）区域划分中存在的问题

1．普查区域的边界划分存在困难。一是从小区地域划分的现状看，随着城镇化步伐的加快和鄞州区新城开发力度的加大，房屋拆建频繁，城镇村庄建设规划滞后，城乡结合部违章建筑多，情况复杂。二是近年来鄞州区撤村、并村变动较多，普查区域的边界变化相应较大，无法以明确的道路、河流来作为划分的界限。三是部分村（居）干部人员变动频繁，对所辖区域范围了解不细致，无法带领普查人员准确勘界画图。

2．人口数量作为普查小区划分的标准难以把握。根据第六次人口普查划区绘图的要求，小区划分不仅要以地域为界限，同时还要兼顾人口数量来界定。城镇流动人口数量的增多，普查小区划分后至普查时点如果时间间隔大，在流动人口密集的小区内极容易出现人口数发生较大变化的情况。普查小区内的人口数多少以及其中外来人口的比例大小决定了普查员的工作量大小，如果工作量太大则普查员难以在规定的时限内完成普查登记工作，会延误整个普查工作，工作量偏小则会增加普查工作成本。

3．“飞地”容易遗漏。因为鄞州新城区建设和农村新村建设等需要，村民移居、拆迁移民情况大量出现，加上鄞州区部分乡镇农田零散分布、农业种植承包等原因，造成了普查区划分中存在非当地行政管辖的局面。此类地理范围跨越村（居）以上行政管辖区域等都是容易遗漏的地域。

4．特殊区域地块划分困难。在我区人口普查工作划区绘图工作实际中，出现一些特殊区域地块，给划分工作带来很大困难。如某些地域由几个村、社区（居委会）共同所有；有的地域已征用不再属于某个村、社区（居委会）所有，被征用地域上的经济实体的管理、隶属都不在村、社区（居委会）；有的地域呈犬牙交错，相邻两个村、社区（居委会）地域你中有我，我中有你，且比较零散。如果按地域归属进行划分难度很大，也不现实。

（二）绘图工作存在的问题

1．底图绘制存在困难。普查区底图一般分两类：一是历次普查地图，大多数普查机构可能会以此作为底图；二是相关部门地图，现在政府很多部门都有区域地图，如国土、规划、民政等部门。以往各类普查地图都是比较简单的示意图，而人口普查地图要求比较精确地画出所有可能住人的建筑物，并且要对建筑物进行编号，所以，以往的地图很难为人口普查地图绘制提供较为精确的依据，而且村（居）两委换届人员变化大，历史资料的保管和移交也不规范。完全利用相关部门地图难度较大，各部门地图都有各自的侧重用途和绘图标准，若要制作成普查底图，需要花费较大的精力。

2．绘制底图水平较低。因为“两员”是从社会人员中选调的，他们的文化程度高低、年龄大小、素质等参差不齐。要绘制较为精确的地图，对于没有经过专业培训的广大普查员来说难度较大，存在一定的困难。而且在普查工作中，普查区域地图绘制工作时间紧、要求高、专业性强、技术难度大，而且制图人须具备一定的制图经验及耐心、细致、负责的工作作风才能胜任，难度可想而知。

3．地图实用性不强。不同的大型普查要求的是不同的绘图要求，且不同的普查员绘图水平有差异，普查员千辛万苦完成的普查地图，一般除了在该次普查中使用以外，对其他普查几乎没有借鉴和实用意义，容易造成资源的浪费。

二、区域划分和地图绘图工作的建议

（一）强化组织领导是关键

1．县区普查机构领导要组织协调相关提供地图资料的单位做好底图的提供，为普查区绘制工作奠定基础。根据我们的实践经验，要提前同规划、民政部门进行沟通，且底图并不能完全跟上普查的工作需要，要提前做好相应的应对准备。

2．深入基层，走访村（居）委会、召开普查员座谈会等。多方收集了解对区域划分和地图绘制工作的意见建议，并做好示范带头作用，带领各镇级普查机构，对存在异议的地域进行实地踏勘，镇级带领村、社区（居委会）对相邻疑问地域进行商议，层层负责，确保每个小区地图的准确，不重不漏。

3．提前关注、把握“飞地”和特殊区域。上级普查机构对所辖区域出现“飞地”问题要及时协调解决，要组织两个或两个以上地域交叉的下级普查机构共同协商，按照便于普查、不重不漏的原则进行划分；对于学校等特殊区域可以采取单独划分普查区的方式，这样可以规避行政区域交叉管理的矛盾，又可减少所在隶属普查区的工作任务。

4．加强对绘制示意图的组织和培训指导。绘图工作是普查整个工作中普查员接触到第一份具体工作，如出现返工重绘，在一定程度上会影响普查员的情绪和工作热情。因此各乡（镇、街道）人普办领导要亲自参与，普查指导员都要亲自动手绘制并做好对普查员的指导工作，把好质量关。

（二）前期准备工作是保障

1．要提前到实地查看，摸清地形，了解主要建筑规划布局。

2．要大致了解人口数量和构成情况。一般各村（居）对本辖区户籍人口了解得比较清楚，但对外来人口的情况掌握不足，因此要重点掌握摸清外来人口的数量，在普查小区的划分上要充分考虑因外来人口因素带来工作量上的变化。提前关注好平均调查一个本地人口和一个外来人口需要的工作量，并以此来作为划分普查小区的一个参考依据。

3．准备底图，尽早到规划、民政部门取得部门地图或以往普查地图，由县级普查办分割后发放给各乡（镇、街道）、各村（居）委会。这里尤其要注意不能以底图为标准进行分割，要实地进行勘探，明确底图的准确性以后才去解决地图框架的构成和普查区边界划分问题。

（三）实用准确为目的

增强普查地图的直观性和准确性。一方面要简化地图绘制流程和标准，图例要简洁、明了、直观，一切以实用为前提，以人为本，充分考虑基层普查员的理解能力和动手能力。另一方面要把地图的使用和清查登记有效结合起来，不能追求简单而省略必须有的步骤。比如对楼房的划分，不能简单的一个建筑物就划一个方块，至少应划出楼层图，并标注出每个住房单元，如果为了清查摸底工作的顺利，更要划分出每个房间。这样一来既便于户编号的标注，也能随时对人员进出的变化情况进行注释，真正使手中的小区图准确有效。

（四）创新培训方式为手段

1．现身说法。在培训会议现场上，一定要现场制作一张地图，将如何以底图为基础一步步制作成一张合格的普查地图，将整个流程直观地呈现在培训对象面前，在培训中可以到一个比较有代表性的区域进行现场讲解，重点讲解绘图中的重点难点问题以及绘图技巧。

2．以点带面。选取在划区绘图工作方面特别优秀的地区召开经验现场观摩会，以推广绘制示意图的好经验为抓手，采取讲解绘图要领，操作演练、学习取经、互相观摩、修改校正等方法，掌握和提高绘图技术，从而培养一批能准确绘图的普查人员，为下一步入户普查登记奠定基础，也为今后各类大型普查打好普查资源基础。

（五）实现软件操作平台的统一，确保工作承前启后

这次普查，省人普办创造性地提出用电子地图来进行绘图，就是要充分利用已有的电子地图资源，依托测绘局的技能优势，逐层逐级地往普查小区进行绘制。在实际工作中，因为种种原因，没有很好地贯彻这项工作。建议统一对全国第六次人口普查电子地图进行保存，使之成为一个完整的电子地理信息系统，为人口普查后期资料开发和应用服务。另外，无论什么样的普查，其区域划分（普查区）是一致的（除个别村居委会边界线有变动外），因而以后的普查完全可以利用已有的绘图程序和普查区边界线数据。这样既节省了人力，又加快了绘图进度，提高人力资源的使用率以及地图的利用率和实用性。

（六）严格做好保密工作

第六次人口普查划区绘图的底图往往都是各地从当地规划部门取得，一般采用的是国土部门的影像资料，有一定的密级。保密无小事，一疏忽就出大事。在下发资料和使用过程当中，镇级人普办要切实挑起担子，加强对普查人员保密纪律的教育，及时收回全部复制的地图并上交，高清的纸质影像地图一定要保存在各级人普办并编号登记管理，以便存档和迎接检查。

宁波市鄞州区人口普查办公室