使用行政登记资料进行人口普查改革的探讨

使用行政登记资料进行人口普查改革的探讨

夏挺雷

人口普查是一项历史悠久的调查，也是一项具有国际惯例的国情国力调查，普查资料对于国家制定人口政策和中长期经济社会发展规划具有重要而深远的意义，但现有普查方案也存在着许多不足。本文就如何提高普查数据质量和效率，如何利用和整合行政资料搞好人口普查工作进行探讨。

一、人口普查的反思

一是从普查内容看，当前人口普查登记的主要内容包括姓名、性别、年龄、民族、户口登记状况、受教育程度、行业、职业、迁移流动、社会保障、婚姻、生育、死亡、住房情况等。日常工作中，公安、教育、人力资源和社保、民政、计生、住房和城乡建设等行政管理部门登记、备案管理几乎涵盖了这些调查内容（如下表）。

表1　与个人信息相关的管理部门

二是从普查目的看，《第六次全国人口普查条例》第二条规定，人口普查的目的是全面掌握全国人口的基本情况，为研究制定人口政策和经济社会发展规划提供依据，为社会公众提供人口统计信息服务。

人口政策需要人口发展理论和规律的支持，目的就是要通过人口普查的信息用实证的方式来佐证人口发展理论，来考察人口政策，研究发现人口发展的变化规律，从而为制定人口政策、进行决策提供强有力的信息支持。因人口的再生产是个较长的周期，所以政策需要具有前瞻性，反过来人口普查的重点是为研究长期的变化规律服务的。关于为经济社会发展规划提供依据，在实际过程中，以五年规划为例，当人普资料还没出来时，其规划早已发布，实际上没有好好研究人口变化的影响，特别是地方一级不管是综合规划还是专项规划对人普的资料重视程度不够，运用很有限。

三是从普查质量看，在普查的整个过程中，不管是清查摸底汇总数还是正式登记表汇总数，各级普查机构为了数据质量控制，最终都是要通过部门的相关资料进行质量评估，把部门资料作为质量评价的一个重要参考标准，即所谓“总量控制”和“结构控制”。也就是说，一方面普查本身数据质量控制也是存在一定的误差，事实上靠普查过程控制本身对质量的提高已经是很有限了，另一方面说明部门资料有重要的参考价值，特别是一些法定登记资料。

既然部门资料和普查本身有着相当的关联性，部门数据一定程度上还是可以取得的，为什么还要普查呢？普查到底有什么不可替代的地方呢？能否利用现有的部门资料来为普查服务呢？普查事前缺乏对公共管理的研究分析，事后缺乏对管理制度的监督建议，还打着这是“国际惯例”，只是一味地“死普查”，只是找普查和统计系统自身的原因，不分析系统外的根源。

人口普查过程究其实质就是对个人和家庭信息电子化并构建统一数据库的过程，部门资料无法替代普查资料关键是部门数据的不完整性，部门间缺乏统一业务标准，制度和技术上缺乏数据交换、整合的机制和技术标准。我们提出普查的价值目标重点应放在研究人口发展内在规律、研究经济社会发展与人口发展关系，以“大部门统计”的理念，加强协调与融合，统计与公共管理的融合，逐步解决法规、制度、标准和技术上的壁垒，充分利用行政登记降低普查成本，提高普查质量和资料的利用价值。

二、使用行政登记的可行性和重要意义

一是公安、民政、人事等公共管理部门已经有较详细的个人登记资料基础；二是随着经济社会的发展，经济活动更加频繁，自然人与社会、自然人与法人、自然人与自然人的关系越来越密切，公共管理对自然人信息的法定性、标准化、信息化等需求也越来越多，质量要求也越来越高，部门资料的信息共享与整合是必然趋势；三是现代信息技术的发展已经为部门资料共享与整合扫除了技术障碍；四是公共管理的“大部门体制”已经成为共识和改革的方向。

重要意义：可以大大提高普查数据的质量，降低普查成本；可以提高部门信息共享与整合；信息的法定化、标准化后，以及共享与整合便利化后必然可以大大加强公共管理和服务；可以大大降低行政成本和整体的社会成本；整合后的公共数据库可以进一步提高数据的利用率和加强对数据的深度开发。

三、普查改革的基本思路

（一）强化前期理论研究和需求分析

在普查间歇期要加强研究普查目标、现实需要、部门资料、人口理论、统计理论、公共管理、普查业务、指标体系、技术平台等方面的理论和实践，特别是要结合普查数据对相关的行政管理、公共资源管理、经济活动等部门管理的自然人信息进行分析研究。通过评估来更好地开展日常管理和普查之间的管理，进一步完善普查的方案和数据处理、开发应用的模式，更好地把“数据”和“管理”融合，进一步降低普查成本，提高普查数据质量，挖掘普查数据价值。

（二）目标和基本原则

以部门行政登记资料为基础，确立标准化自然人基本信息制度，建立和完善从出生到死亡的自然人信息的生命周期管理制度体系，建立标准化的自然人基本信息数据库，通过人口普查完备信息，通过整合部门行政信息，最终通过普查中心库整合成一个个人信息综合数据库。人口普查主要是分析研究人口长期发展变化的基本规律性问题及其变化与经济社会发展的关系，普查过程充分应用行政管理资料，逐步形成普查与公共管理的无缝融合。

（三）基本模式

我们把人口普查内容信息分成两种主要类型，一是自然人的基本属性信息（如姓名、性别、出生年月、民族等），二是自然人的社会经济属性信息（如行业、职业、婚姻等）。前者是比较稳定的信息，后者是变动相对频繁的信息，两者之间有逻辑关系。自然人的“个人属性”信息和“社会属性”信息，还可以理解为“静态”信息和“动态”信息，信息分类和使用权限设定是利用行政记录的前提之一。另外静态信息可以说是法定登记必需的。

通过对行政管理部门有关个人信息行政登记、备案等资料以及相关管理方式的研究分析，确定普查的基本模式，我们提出“行政登记＋抽样调查”的模式，主、辅信息分离调查，分步实施，最终整合部门信息的思路。就是对法定的个人标准化基本信息进行强制行政登记，主要解决人口的总量、结构等基本指标，这个主要由现在的身份证和户籍管理部门具体实施。以人口基本信息库作为抽样框，根据需要抽取样本再对其他有关社会和经济活动的相关指标进行抽样调查，甚至可以引入主观性问卷调查。

在划分个人信息属性和类型的前提下，人口普查指标体系设计主要考虑：一是基本信息的法定化、标准化，对基本属性指标进行标准化处理，同一名称、同一解释和口径，以避免普查与部门日常登记的概念差异，同时对最基本最核心的一些指标进行格式固定；二是对普查指标和行政登记信息的共性指标进行融合，增加反映规律性的稳定性指标，分离波动性指标进行抽样；三是探索引入社会学调查概念和方法；四是探索引入主观价值判断概念，比如对于生育、婚姻、就业观念的判断。同时相关调查表类型的设计要紧紧结合指标体系和调查方式，可以考虑以下几种：基本信息表（普填）、经济活动表、分年龄段表、分层抽样表、无记名问卷表等。

（四）登记采集模式

普查表的登记可以采用“主动”和“被动”相结合的两种模式，“在地就近方便”原则单边登记。所谓“主动”主要是针对“人户一致”的本地户籍人口，采用公民主动登记；所谓“被动”主要是针对年龄偏大等特殊因素不便主动登记的人员；所谓“在地就近”主要是针对“人户分离”的“流动人口”，特别是跨县区域以上的人员，可以在任何一个你现在居住的“现住地”登记。户籍人口和常住人口按全国合并库进行“分割反馈”。

一方面我们可以考虑在普查年份由公民自行到行政管理部门进行登记，也可以考虑和公安等部门联合集中或到社区、村设置“登记窗口”以方便居民和“流动人口”就地登记。另一方面对于不便主动登记的采用入户登记。若涉及以实际行政区域划分进行的抽样调查一般用入户登记，若是对特殊对象进行抽样的可灵活运用。

（五）基本过程

普查过程的基本流程和主要环节如下。

图1　基本流程和主要环节

（六）有关登记的其他基本问题

一是如何解决重登、漏登：对于有行政登记的人，登记必须按法定证件登记，通过统一的自然人唯一编码系统，在全国实时（或定时）合并后就可排除重漏，至于无行政登记的“超生”、“黑户口”等人群，主要在前期准备工作中通过政策性宣传来促使其主动补登记。（对于行政无记录的人，现有的普查方式本身实际也存在误差，再者很小的部分拒绝登记的人对经济活动影响也是有限的。）

二是如何解决公民的登记自觉性：宣传和强制并举，一方面通过广泛宣传促进自觉，另一方面通过制定相关的社保、福利、教育和其他经济活动必须与人口行政登记相关联的强制政策，就是完善个人利益与登记挂钩。

三是如何解决基本信息的真实性：姓名、性别、出生年月、民族等基本信息必须以法定行政登记为准，同时需要更新的部分信息也作为法定行政登记资料更新；公民由行政许可的信息必须出示相关行政许可证件进行登记，保持信息的一致性；普查资料通过技术手段与行政部门资料进行比对、审核、反馈核实后整合。

四、其他基本要素保障

一是以法律法规的形式进行顶层设计，加强普查法、自然人身份管理法、隐私保护法等法律法规的立法，建立信息分类、统一认证、使用权限、信息安全管理制度，强化个人信息的法制化、法定性；二是建立健全部门工作机制和处理平台，建立部门协作、协调机制，规范经济活动必须与个人基本标准信息挂钩制度，统筹规划分布式处理平台；三是建立部门数据定期交换和整合机制，建立科学的、统一的、标准化的指标体系和编码体系，数据交换机制、技术标准和数据交换接口，特别是自然人的唯一身份信息识别码；四是建立和完善普查和数据交换的数据处理技术平台；五是逐步建立身份信息定期更新制度（类似年检制度）；六是人口普查作为数据大规模整合年，集中建库、补充完善和大规模深度开发应用；七是充分利用现代信息技术，特别是地理信息系统、物理网、三网融合、智能终端、云计算等等。

五、人普应用展望

一是进一步深入研究人口普查数据库本身，特别是为人口发展规律、人口政策、人口发展与经济社会发展关系、民族变化等重大基本理论研究服务。

二是人普数据库在各行政管理部门的应用。在法定授权下，通过人普数据的反馈，各行政管理部门、公共资源管理部门、经济活动部门的个人法定信息标准化并统一，信息更加权威和完备，大大提高与个人相关经济和社会事务管理中审批、许可、登记、备案等方面管理的实效和便利性，努力实现“实时监管”。

三是构建专业人口数据库应用。通过人口普查数据库共享任意两个或多个部门的专业数据库的数据，将使本系统的专业数据库得到实际扩展，使自己的职能和业务能够得到实际延伸，为部门制定行政管理政策提供决策依据，另外通过明确职能关系，改革政务流程，使部门各司其职，做自己最专业的业务，从而进一步提高效率和监管水平。

四是构建公民综合数据库。以人口普查数据库为中心库，整合公安、卫生、社保、劳动人事、金融、教育、民政、工商、电信等政府及其他公共管理部门相关专业数据库，组成公民综合数据库，最终形成智能宏观决策系统。（基本框架如下图）

图2　公民综合数据库基本档案

五是商业开发。人口普查数据库其海量信息蕴含巨大的商业价值，开发出具有商业价值的商业数据库是必然趋势。如人口的分布、结构、变动等信息以及相关的经济活动，对消费趋势、商业布局等具有不可替代的作用，在确保信息安全的前提下，最大限度地挖掘其商业价值，开发定制化的数据产品，可以减轻公共财政压力，也使人口普查数据库建设得到可持续发展。

岱山县人口普查办公室