气候变化谈判中的多元化利益格局

一、气候变化谈判中的多元化利益格局

在长期多边环境协议谈判过程中，为了扩大自身的影响，达到自己的目的，一些有着共同利益的国家形成了发达国家、发展中国家两大谈判阵营。两大谈判阵营又可分为欧盟、以美国为首的伞形集团、77国集团加中国、小岛屿联盟、石油输出国组织等不同联盟。^[21]

(一)欧盟

欧盟27个成员国在环保方面的经济和政治势力较强，目前所拥有的世界能源环保技术设备市场份额已经超过全球的40%，在国际上负担着全球环保共同发展的领导者角色。同时，在欧盟的能源构成中，清洁能源占据较大比例，加上先进的环保技术和充足的资金，欧盟一致积极推动全球尽快和全面地采取激进的温室气体减排措施，也被称之为“全球气候变化谈判的领头羊”^[22]。

在《京都议定书》谈判之前，欧盟曾单方面宣布减排20%，经过谈判后，欧盟各国作为整体承诺减排8%。根据各成员国的实际排放情况，欧盟在成员国之间达成了减排量分担协议，规定部分成员如英国、德国等必须大幅度减排;法国等国可以将减排量维持在1990年的水平;西班牙、希腊等国在1990年的基准线上可以适当增加排放量。^[23]

虽然遭受金融危机的冲击，欧盟核心观点没有发生变化。欧盟认为必须将减排与经济复苏有效地结合起来，谋求长期的经济、环境可持续发展。^[24]作为气候谈判的发起者、推动者，为实现减排目标积极进行制度和政策创新，它于2005年率先推行限额与交易计划，建立了欧盟排放权交易体系，目前已经进入了第二阶段，取得了巨大成效，有力地推动了欧洲和全球碳市场迅猛发展。

为了显示政治意愿并起到表率作用，在2009年的欧盟峰会上，欧盟达成决议，进一步明确在2020年以前将温室气体总体排放量在1990年的基础上减少20%，若其他主要经济体也能作出相应承诺，欧盟将进一步减排到30%，并要求发展中国家在2020年脱离其排放的基准线15%～30%。为了实现这一目标，欧盟各国达成了一个约束性指标，即到2020年，可再生能源在欧盟终端能源消费中的比例增加到20%，在燃料消费中生物燃料至少占10%，并且在2020年前将能源利用效率提高20%。

在成员国中，英国作为中坚力量，是国际社会解决气候变化问题的主要推动力量之一。英国承认发达国家在造成气候变化问题上负有主要的历史责任并应率先减排，承认发展中国家应享有发展权和增加温室气体排放的需求，并指出稳定大气中温室气体的含量需要所有国家的积极合作，特别是向发展中国家提供援助资金和技术转让。在实施机制上，最注目的是2008年英国通过的《气候变化法案》。它不仅概述了当前和未来为实现目标而采取的行动，而且将使政府对碳减排负有法律责任，足见其决心。^[25]

对于美国单方面退出议定书，欧盟指出，作为世界上最大的温室气体排放国，美国有义务立即采取措施减少温室气体排放，并积极承诺议定书项下的减排目标。由于美国的退出使得议定书达不到规定的发达国家核准比例而无法生效，在此情况下，欧盟以“支持俄罗斯加入世界贸易组织作为交换条件”^[26]，换取俄罗斯在议定书上的签字，使得议定书最终于2005年2月生效。^[27]

总的来说，欧盟作为推动气候变化谈判最重要的政治力量，一方面，欧盟担心全球变暖危及欧洲冬暖夏凉的气候环境;另一方面，由于欧盟人口稳中有降、经济成熟而稳定、技术和管理先进、能源消费需求相对饱和，其在温室气体减排方面具有比较大的优势。因此，大力推进气候变化进程，维持在国际事务中的主导地位，符合欧盟政治上的战略利益。然而，经历几次扩大，欧盟已经从第一承诺期时的15个成员国，扩大到目前的27个成员国。由于各成员国之间发展水平的差异增大，使欧盟内部政策协调的难度加大。但在英、德等大国的协调和领导下，欧盟仍然在国际气候谈判中保持一个声音，发挥着重要的领导作用。^[28]

即便如此，欧盟的政策仍不乏灵活性。欧盟希望通过建立一个渐进机制，对其他发达国家施压，也为自己留有余地。如果国际社会没有达成2012年以后的国际气候制度协议，那么欧盟将严格限制来自CDM和联合履行减排额的使用，这将不利于CDM项目开发。当然，如果其他发达国家作出与之具有可比性的承诺，欧盟将减排30%，其中额外减排量的一半可以用项目减排额完成，从而不至于影响到本国减排目标和经济发展。

(二)伞形集团

以美国为代表的伞形集团^[29]，是在议定书达成以后，由欧盟以外的发达国家组成的松散联盟。尽管目前尚没有正式的成员名单，但是一般认为包括美国、澳大利亚、加拿大、冰岛、瑞士、日本、新西兰、挪威、俄罗斯、乌克兰等。这些国家作为能源消耗大国，反对立即和强制性的采取量化措施减排。但是在关于发展中国家承担减排义务方面，伞形集团和欧盟有着一致的立场，都希望发展中国家承担积极减排义务。“不同的是，伞形集团要求发展中国家在京都机制下应该承担强制减排义务。”^[30]

美国地域广阔，气候变化对不同地区的影响存在差异。虽然拥有世界最强大的经济实力，技术和管理水平也很高，但美国当前基础设施和能源消费具有既定格局，而其生活方式具有明显奢华浪费特征，人口增长也较快，因而能源需求和温室气体排放呈现较快增长趋势。作为世界上最大的温室气体排放国，其能源消耗方式以化石燃料为主，“倘若美国接受议定书要求的7%减排目标，则其实际减排幅度将高达37%，这对于美国来讲意味着无法估量的经济滞缓和损失”^[31]。

另一方面，对于欧盟建立全球参与的国际气候制度的设想，美国也不愿被动参与。^[32]为此，2001年美国宣布退出议定书^[33]，此后一直拒绝重返并致力于寻找公约和议定书之外的、以市场机制为基础的其他替代途径，包括促进甲烷回收利用伙伴计划、氢能经济伙伴计划、碳收集领导人论坛、可再生能源与节约伙伴计划、主要经济体能源安全与气候变化会议等。^[34]其中，2005年7月，美国联合了日本、澳大利亚、印度、中国和韩国达成了亚洲—太平洋清洁发展与气候伙伴关系^[35](Asia—Pacific Partnership on Clean Development and Climate)，旨在通过加强技术多边合作，应对气候变化。

退出京都机制对于美国来说，一方面错失了学习和积累减排的机会和经验，同时，本国经济也错过了利用CDM实现技术改造升级、提高能效的机会，妨碍了可再生能源领域的进展。^[36]另一方面，“美国海外企业也失去了参与当地CDM项目的机会，在国际市场上竞争力下降，不利于海外拓展”^[37]。

2009年总统奥巴马上台后，积极改变美国气候变化问题的外交立场，并试图在哥本哈根谈判上发挥领导作用。“这说明，首先，美国对气候问题认知发生改变，并因此作出相应的政策调整。其次，美国自身核心定位发生改变。奥巴马认政府非常清楚重新回归全球气候多边治理，发展低碳技术和新能源不仅可以恢复被损害的全球领导者形象，还可以重振美国的核心竞争力。再次，美国除了以技术手段应对气候变化，还积极学习欧盟的法律和制度措施，尝试限额与交易(cap and trade)体系。”^[38]

在《京都议定书》谈判中，以美国为首的伞形集团曾经是国际气候舞台上一支重要的政治力量。随着日本、加拿大和澳大利亚^[39]先后批准《京都议定书》，伞形集团形式上瓦解，力量也大大削弱。但在2012年后京都谈判中，美国作为碳排放量最大的发达国家仍拒绝承诺减排，澳大利亚、新西兰等发达国家与美国立场大致保持一致。日本尽管批准了《京都议定书》，但其政治立场在很大程度上追随美国^[40]，而完成京都减排目标无望的加拿大显然对第二承诺期更严格的减排目标没有兴趣，伞形集团出现了重新凝聚的迹象。

总的来说，美国一直抗衡欧盟主导的在公约和议定书机制下的谈判。^[41]“只要发展中大国没有参与减排或作出限排承诺，美国就不会返回京都机制模式。美国更愿意在联合国框架之外通过大国协商的方式解决问题，充分保持美国在全球气候变化治理方面的影响力。但由于其应对涵盖范围有限，法律约束力不强，实际上只是对公约和议定书缔约方会议的补充和推动。”^[42]

(三)七十七国集团与中国

七十七国集团与中国是国际气候谈判中代表发展中国家利益的主要力量。总的来说，七十七国集团与中国均反对在当前形势下立即采取温室气体减排行动，强烈反对接受进一步的减排承诺，坚持发达国家应根据其排放历史率先减排。中国虽然不是七十七国集团的成员，但中国一贯重视发展同七十七国集团的关系，支持七十七国集团的合理正义主张，并与其保持良好的国际合作关系。在国际气候谈判中，七十七国集团与中国作为一个整体参与谈判。

但同时由于各成员在经济发展水平、能源消费和温室气体排放方面存在巨大的差异，引起了内部分歧且愈演愈烈，难以形成共同的对外立场。作为发展中国家的中国、印度、巴西等在重大议题上，既不愿意轻易作出妥协，也不愿意放弃国际合作的任何可能性。

(四)小岛国联盟

在国际气候谈判中，因海平面上升面临严重威胁的地势低洼国家和小岛国，成立了小岛国联盟，以在气候谈判中为维护小岛国的利益采取集体行动。大部分小岛国联盟的成员也是七十七国集团的成员，小岛国联盟^[43]当前有43个成员国，其中37个为联合国会员国，占发展中国家总数的25%，但其人口只占全球的5%。由于其陆地面积较小，自然资源有限，地理位置不利，经济应对能力脆弱，因而成为所有国家中遭受气候变化影响最大的国家，在谈判中通常较容易保持一致态度。

小岛国联盟由于受气候变化的影响最直接，担心海平面的上升带来灾难，在应对气候变化方面最为积极。^[44]它们迫切要求在全球范围内减少温室气体排放，在议定书谈判阶段，小岛国联盟提出要求采取措施使二氧化碳的排放量到2005年前在1990年基础上减少20%，并一直试图积极推动国际社会立即采取实质性减排行动。

(五)石油输出国组织

以石油输出作为国民经济发展主动脉的石油输出国组织由于顾虑到温室气体减排对石油能源生产和消费的限制，将可能阻碍本国经济发展，减少收入，因而在应对气候变化问题上大多采取低调和反对的态度，各国关于应对气候变化的国家战略与国际合作措施较少被提上国际日程。

作为七十七国集团的成员国，石油输出国组织认为，发展中国家虽然也应该承担减少温室气体排放的责任，但是在当前形势下，经济和社会发展才是各国的头等大事，承担减排义务将势必滞缓本国的经济发展。在减排和发展两者之间，发展暂时处于优先地位。^[45]因此，它们不赞成发展中国家承担减排义务，并坚决反对在任何关键的议题谈判上达成协议。