安全生产管理体制问题

◆7.1.1　安全生产管理体制问题

1）我国安全生产管理体制演变及现状

目前，我国安全生产管理体制的格局是“政府统一领导，部门依法监管，企业全面负责，群众监督参与，社会广泛支持”。这样一种格局的形成，符合我国的国情，有利于促进安全生产管理工作的开展。

目前我国安全生产管理体制格局的形成实际经历了4个演变阶段。了解这4个演变阶段，充分认识到目前我国安全生产管理体制的内涵和作用，对于进一步理顺安全生产管理体制，搞好安全生产管理有着积极的意义。

安全生产管理体制演变的4个阶段：

第一个阶段“国家监察，行政管理，群众监督”。这是我国最早提出的安全生产管理体制。这一体制是计划经济的产物，明显的特征是政企不分。虽然未见“企业负责”的字样，但“行业管理”中包含了企业管理的内容。如过去的某某管理局下面直接管理着生产企业，在当时的情况下这样的安全生产管理体制还是符合基本国情的。

第二个阶段“企业负责，行业管理，国家监察，群众监督”。这一阶段是改革开放后，特别是提出政企分开后提出的安全生产管理体制。这一体制的提出与第一阶段有明显的不同。首先，“企业负责”被提出来，且居于安全生产管理体制的首位；其次，强调了安全生产管理的监督机制，依次顺序不难发现，后面的管理监督前面的管理内容，最终在群众监督下开展安全生产管理工作；最后是一个小的变化，这就是“行政”变成了“行业”，除去读音变化，实际只是变化了一个字，即将“政”变成了“业”。在我国，“行政”和“行业”没有多大区别，因此，第三个变化可以不视为变化，但从字里行间可以感触到我国行政体制变化的脉搏。总之，第二个阶段已经初具了现代我国安全生产管理体制的模式。

第三个阶段“企业负责，行政管理，国家监察，群众监督，劳动者遵章守纪”。第二阶段提出不久，有人就认为绝大多数的生产安全事故都是生产一线工人发生的。分析原因，不少人认为劳动者不遵章守纪是造成这些事故的主要原因之一，因此在第二阶段上面加上了“劳动者遵章守纪”的管理内容。这是第三阶段最大的一个变化，也反映了人们安全生产管理的认识过程和变化。其次，还是有一点小的变化，这就是又由“行业管理”变成了原来的“行政管理”，变化不大同样反映了我国行政管理体制的变化脉搏。对于第三个阶段关于“劳动者遵章守纪”的提出，笔者有一番感慨。笔者认为，在安全生产管理体制中专门提出“劳动者遵章守纪”是不妥的，理由有三：一是这种提法不符合安全生产活动现实，生产安全事故伤亡的人数之比，生产一线的劳动者肯定占据绝大多数，没有生产就没有生产安全之说，所以不能以劳动者伤亡人数来断定劳动者不遵章守纪是普遍现象。二是这种提法混淆“企业负责”的概念，从某种意义上来讲有意无意地减轻了企业的责任。企业必须加强对劳动者的安全生产教育培训，未经培训或培训不合格的劳动者不得上岗。实际上很多生产安全事故的发生，看似劳动者不遵章守纪，实际上是企业未履行自己的管理职责、未认真开展教育培训、未严格执行规章制度造成的，这些都是安全生产条件的内容，所以根本原因是企业安全生产条件不具备。三是把劳动者作为管理体制所监管的内容来要求，没有摆正公仆与主人的关系，也是不妥的。这里，笔者并不是不要“劳动者遵章守纪”的要求，而是认为不宜在安全生产管理体制中专门提出来。“劳动者遵章守纪”应放入“企业全面负责”中，企业必须按照有关法律法规，制定企业的规章制度，具体落实和保证“劳动者遵章守纪”。这是安全生产条件的管理要求，也是安全生产管理理念的根本要求。从而，我们可以发现：过去的许多管理理念实际上是和安全生产管理的实质或规律相违背的。

第四个阶段“政府统一领导，部门依法监督，企业全面负责，群众监督参与，社会广泛支持”。这一提法是最近几年提出的新的管理思路，它已成为目前我国安全生产管理体制格局的新提法。笔者认为，这样的提法基本符合我国目前安全生产管理的实际。因为这一提法与本书第2章中关于“安全生产”概念的两层含义相吻合，一方面，安全生产是生产企业的行为，生产企业必须全面负起安全生产责任，即“企业全面负责”；另一方面，生产企业的安全生产必然得到社会关注，并接受社会的监督和政府监管，即“群众监督参与，社会广泛支持”和“政府统一领导，部门依法监督”。这里主要强调的是“政府统一领导，部门依法监督”，这是由我国安全生产管理体制现状所决定的。我国目前实行的是以安全生产监督管理部门代表政府实施综合监督管理职能，其他有关部门在各自的职责范围内负责本部门的安全生产监督管理，并接受安全生产监督管理部门的指导、协调和监督。由于对于这种管理形式的理解差异，在实际工作中不免产生一些相互交叉的管理矛盾，这些矛盾也对安全生产条件评价工作产生一定的影响。

2）目前我国安全生产交叉管理的矛盾

我国在安全生产交叉管理矛盾最突出的是职业健康安全管理体系认证方面。笔者整理了如下一些新闻信息。

1999年10月13日国家经贸委下发了《关于职业安全卫生管理体系试行标准的通知》和《关于开展职业安全卫生管理体系认证工作的通知》。2001年11月12日中国标准化委员会正式颁布了由国家质量监督检验检疫总局组织起草的国家标准GB／T28001－2001《职业健康安全管理体系规范》。两种名称（一个是“职业安全卫生管理体系”，另一个是“职业健康安全管理体系”），两个标准（一个是“试行标准”，另一个是“国家标准GB／T28001－2001”），使得各地无所适从。

2001年12月20日国家经贸委发布了《职业安全健康管理体系指导意见》和《职业安全健康管理体系审核规范》，4个月之后的2002年3月20日国家安全生产监督管理局下发了关于印发《职业安全健康管理体系审核规范——实施指南》的通知。各地几乎动员起来，准备全面贯彻实施职业安全健康管理体系工作。

时间刚刚过去一年，2003年5月9日国家安全生产监督管理局、国家煤矿安全检察局又联合发文《关于进一步加强职业安全健康管理体系工作的通知》，重申“全国职业安全健康管理体系认证指导委员会（以下简称指导委员会）是全国职业安全健康管理体系认证工作的组织协调机构，负责统一管理和指导全国职业安全健康管理体系认证工作。指导委员会下设全国职业安全健康管理体系认证机构认可委员会（以下简称认可委员会）和全国职业安全健康管理体系审核员注册委员会（以下简称注册委员会）”、“认可委员会是负责全国职业安全健康管理体系认证机构资格认可、咨询机构备案登记和监督管理的机构”、“注册委员会是负责全国职业安全健康管理体系审核员的资格注册机构”。紧接着，2003年6月2日国家质量监督检验检疫总局“国家认监委”发文重申“所有从事职业健康安全管理体系认证的机构都必须经过国家认监委的批准”。各地对开展职业健康安全管理体系认证不知其所以然。

虽然2003年7月18日国家安全生产监督管理局发布了《建筑企业职业安全健康管理体系实施指南》，但建筑业的职业安全健康管理体系贯标工作始终没有推行起来。2003年9月30日国家安全生产监督管理局发布《小企业职业安全健康管理体系实施指南》，但直到如今，笔者没能从有关信息上找到相关小企业职业安全健康管理体系开展情况的报道。

2004年4月20日，笔者在HTTP：／／WWW.CNCA.GOV.CN网上看到一条新闻：按照《中华人民共和国认证认可条例》（以下简称《条例》）的规定，为加强对我国认证认可工作的监督管理，促进我国认证认可制度的建立，经国家安全生产监督管理局和国家认证认可监督管理委员会研究决定，原由国家安全生产监督管理局管理的职业健康安全管理体系认证认可工作将移交到国家认监委管理。

至此，被有关媒体和宣传机构报道的关于职业健康安全管理体系认证认可工作不再轰轰烈烈，在国家安全生产监督管理局的相关新闻中未再见有关的报道。近期笔者有心对一些企业进行调研，发现不少企业通过职业健康安全管理体系认证后，其安全生产状况依旧，有的甚至在倒退，职业健康安全管理体系认证没有给企业多大的帮助，有时还起到非常大的负面影响。这些已经成为不争的现实，不得不引起我们的忧虑。

在安全评价管理方面，正是由于部门交叉管理等多种原因，使得安全评价工作不能全面展开。

总而言之，我国安全生产管理体制上还存在不少问题，这些问题影响到安全生产管理工作的深入开展。

3）建筑施工安全生产管理的矛盾

建筑施工安全生产管理是特定的行业管理，在安全生产许可制度管理中被特列为五大高危行业之一。但在过去的行业管理中也遇到一些矛盾和困惑。笔者也不涉及具体的内容，只以几个相关的文件做一些佐证材料以引起关注。

2003年8月1日，建设部（建质〔2003〕158号）文件提出：“建设部将制定《施工企业安全生产条件评价标准》，并将其作为市场准入的前提条件。各地在深化专项整治工作中，要加强领导、统一部署、周密安排，加大宣贯力度。加强对建立健全建筑施工企业安全生产保证体系的监督和指导。要结合本地实际，制定施工企业安全生产条件评价工作的实施细则。要结合2003年施工企业资质年检工作，在今年年底前完成本地区施工企业安全生产条件的评价审核工作。”“要严把安全生产条件审查关，坚决堵住不具备安全生产条件的中小企业进入建筑市场的途径。”但是由于各方面的原因，建设部所涉及的“安全生产条件评价”工作始终没有开展起来。

虽然2003年10月24日建设部发布《施工企业安全生产评价标准》（JGJ／T77－2003），但其中的评价内容很难确定，如表B－0－1中关于“企业未贯彻安全生产管理体系标准，扣20分”的评分标准就很难掌握，因为至今所谓建筑施工企业的“安全生产管理体系标准”尚无定论。

2005年3月建设部提出《建筑工程施工安全专业标准体系（征求意见稿）》。但直到如今，有关“建筑工程施工安全专业标准体系”也没有见到相关的内容。

以上各项管理内容的出发点是好的，但总是难以实现，既有内部管理的问题，也有来自外部交叉管理矛盾的问题。即作为行业主管部门，究竟管理的职责应该是什么？在某些方面究竟能够做到哪一步？确实需要分清职责，理顺关系，不然的话许多工作难以开展。