安全生产许可制度的产生

◆3.1.1　安全生产许可制度的产生

2004年1月13日，国务院总理温家宝签署发布了《安全生产许可证条例》，签署发布之日起在全国施行。从这一天开始，我国诞生了一项新的安全生产管理制度，这就是安全生产许可制度。

安全生产许可制度是在特定的历史背景下诞生的。

（1）安全生产的严峻形势

进入21世纪，我国经济发展达到了从未有过的发展高潮。但是，经济高速发展的同时，安全生产形势相当严峻，重、特大生产安全事故频繁发生的势头未能得到有效遏制。近年来，全国工矿商贸企业因生产安全事故每年共死亡约15 000人，其中，矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业每年死亡约12 000人，占总死亡人数的80%：矿山企业（含煤矿企业）每年死亡9 000人左右，居首位；建筑施工企业每年死亡2 000～2 500人，居第2位；化学危险品生产企业每年死亡约400人，居第3位；烟花爆竹生产企业每年死亡近200人，列第4位（见《安全生产许可证条例释义》第19页）。据中国工程院计算，我国各类事故每年造成的经济损失在1 500亿元以上，相当于每死亡一人要造成80万元的经济损失（见《安全生产许可证条例释义》第15页）。有关专家分析，每年我国生产安全事故造成的经济损失相当于毁掉一个三峡工程。生产安全事故的频繁发生，不但给我国的经济带来巨大损失，同时也给我国社会发展带来了极不利的影响。

为了严格规范安全生产条件，进一步加强安全生产管理，防止和减少生产安全事故，按照党的十六届三中全会会议精神的要求，2003年6月份开始，国家有关部门开始起草《安全生产许可证条例》。同时，国务院法制办对这部条例的草案做过两次修改，向各部委和地方政府征询意见，按相关反馈回来的意见进行修改。2003年12月17日完成《安全生产许可证条例》修改稿。《安全生产许可证条例》从起草到提交全国人民代表大会常务委员会讨论通过，仅仅用了半年时间。目前《安全生产许可证条例》主要是针对当前“五大高危企业”——矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业制定的。“先进行试点，别的行业，以后再逐步纳入。”“以后从事生产经营活动的单位都会被纳入进来。”（2003年12月22日，国家安全生产监督管理局新闻发言人黄毅在接受记者专访时所说）。由此看出，《安全生产许可证条例》是在我国安全生产严峻形势下出台的。

（2）行政许可制度改革的关键时刻

2003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过，2003年8月27日中华人民共和国主席令第7号公布，自2004年7月1日起施行《中华人民共和国行政许可法》。《中华人民共和国行政许可法》的发布标志着我国行政许可改革进入了一个新的历史时期。实际上，随着我国政治改革的不断深入，有关行政许可的管理工作在此之前已经开始启动。2003年新年伊始，我国各有关行政管理部门上上下下地清理行政审批事项，多年来许多看似合法、合理、重复的行政审批事项被陆续清理出行政审批范畴。如有的地区《安全资格证书》也被作为清理对象，不再列入行政审批范畴。因为《安全资格证书》的审批内容在相应的《企业资质证书》管理中已有要求，所以不再作为审批事项。

不可否认，现行有关安全生产的法律、法规对企业的安全生产条件、资质等已做出了相应的规定，在此基础上再出台《安全生产许可证条例》将会产生重复、交叉管理的现象。2004年7月1日《行政许可法》正式实施之前，我国先后取消了1 800多项行政审批，地方政府也对本级政府部门设定的行政审批进行了彻底清理，只保留了极少数必需的审批事项。在当时全国上下清理调整行政许可项目的背景下出台这部法规有相当大的难度，存在一些争议。然而，从进一步加强安全生产工作，确保人民群众生命和财产安全的大局来看，实行这一制度是十分必要的。

总之，《安全生产许可证条例》是在我国安全生产形势非常严峻的情况下提出来的，是在国务院领导同志的高度重视和直接关注下适时出台的。其基本立法的目的是为了严格规范安全生产条件，进一步加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故。这既满足了目前安全生产管理形势的要求，又符合市场经济条件下依法开展安全生产行政许可的要求。2007年1月24日，温家宝总理主持召开国务院常务会议。会议明确提出，“加快转变政府职能，认真贯彻行政许可法，继续深化行政审批制度改革。完善审批运行机制，做到分工合理、职责清晰、相互制约、相互监督。推进行政审批公开，实行‘阳光’透明审批。”我们认为，在下一步国家新一轮行政审批改革中，有可能取消现有的一些诸如资格、资质、立项等行政审批事项，但安全生产许可制度只会进一步加强并逐步完善。

安全生产许可制度的诞生有其强烈的形势背景。通过这一形势背景的回顾，我们能够感觉到安全生产许可制度来之不易，更进一步提高对安全生产许可制度重要作用的认识。