安全生产许可管理体系的形成

◆3.1.5　安全生产许可管理体系的形成

安全生产许可制度不仅是一项新的管理制度，而且是一个完整的管理体系。分析这一管理体系，我们能够清晰地看出安全生产许可制度中各项管理内容之间相互联系、相互促进的关系，从而在实际工作运用中更好地发挥各项管理的作用，推动安全生产许可制度的有效开展。

安全生产许可管理体系图如图3－1所示。安全生产许可管理体系有法律法规支撑，有监督机制保障，共计五大功能模块，核心是安全生产条件，目标是企业安全生产活动。

图3-1　安全生产许可管理体系图

1）管理体系模式

体系是由若干有关事物互相联系、互相制约而构成的一个整体。安全生产许可管理体系不但具有鲜明的四个管理基本要素，而且在其方式方法上形成了相互联系、相互作用的五大功能模块。在运行过程中，不但有内部的制约机制，还有来自外部的监督管理机制。企业安全生产活动又是这一管理体系运行成效的检验。

2）管理核心及目标

安全生产条件是安全生产许可管理体系的核心。安全生产许可管理的内容所包括的五大功能模块均与安全生产条件发生直接联系，即管理体系围绕安全生产条件不断运行开展活动。体系运行的目标就是企业安全生产活动，其核心内容是不断完善企业的安全生产条件，从而实现“严格规范安全生产条件，进一步加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故”的目的。

3）五大功能模块

五大功能模块为安全生产知识与能力考核功能、安全生产条件审核与发证功能、安全生产监督管理功能和安全生产条件评价功能以及安全生产教育培训功能。其中前三项功能是安全生产许可制度赋予安全生产许可证颁发管理机关直接实施的管理职能，后两项是安全生产许可制度衍生出的管理功能，安全生产许可证颁发管理机关不直接实施，而是监督管理与加强指导。

五大功能及其之间的关系如下：

（1）安全生产知识与能力考核

对企业主要负责人和安全生产管理人员进行安全生产知识与管理能力考核是有关安全生产法规及安全生产许可制度赋予安全生产颁发管理机关的一项重要管理职责。它在整个安全生产许可管理体系中是一个相对独立的管理内容，在实施程序上应先于安全生产条件审核管理。安全生产知识与能力考核离不开安全生产教育培训，只有扎实有效地开展安全生产教育培训，企业主要负责人和安全生产管理人员的安全生产知识和能力才能得到提高。安全生产知识与能力考核更离不开安全生产条件的管理要求，企业主要负责人和安全生产管理人员应熟知安全生产条件的管理要求，通过提高安全生产管理知识，提高完善企业安全生产条件的管理能力。

（2）安全生产条件的审核与发证

安全生产许可制度的重点是对企业安全生产条件进行审核，严把安全生产准入关。审核安全生产条件的一项重要内容就是对企业主要负责人和安全生产管理人员安全生产知识及安全生产管理能力进行审核，除此以外还应针对其他安全生产条件进行认真的审核。由于安全生产条件是专项的管理内容，审核还必须深入企业进行核查，工作量大，往往由安全生产许可证颁发管理机关直接审核企业的安全生产条件存在一定困难。这样必须借助于第三方力量开展安全生产条件评价，这就衍生出安全生产许可管理第四项管理功能——安全生产条件评价。为了公正、科学地评判企业的安全生产条件，必须由具备一定条件、有信誉的第三方介入开展安全生产条件评价。

通过审核，借助于安全生产条件评价，安全生产许可证颁发管理机关对申请领取安全生产许可证企业的安全生产条件做出客观的判断，在45日内作出如下行政审批：符合安全生产条件的准予发证；不符合安全生产条件的不予发证，并书面告知企业，同时说明理由。

（3）安全生产监督管理

首先，安全生产许可制度的一个重要目的就是“进一步加强安全生产监督管理”。安全生产监督管理是安全生产许可制度最为重要的一项管理职能，是安全生产许可制度能否长期有效开展的关键。安全生产许可制度不仅仅是“安全生产条件审核与发证”这样一个环节，它是由多个环节组成的。这里的安全生产监督管理就是通常所指的安全生产条件的动态监管，这是由安全生产条件“动态性”的特征所决定的。安全生产条件审核完毕，不代表企业安全生产条件就能一直满足安全生产的需要，何况审核通过的企业安全生产条件存在差异，即企业的安全生产条件不可能都在同一个管理水平上，所以有必要加强安全生产条件的动态管理。

其次，有关安全生产监督管理部门通过对企业安全生产条件的动态监管，了解和掌握第一手管理信息，有利于促进对安全生产条件评价工作的监管。中介机构在开展安全生产条件评价时，还必须主动接受有关安全生产监督管理部门的监管，不断提高评价工作的水平。

同时，通过安全生产条件的动态监管提供有关安全生产许可管理的信息，为安全生产许可管理中做出的行政许可和行政处罚提供依据。

（4）安全生产条件评价

安全生产条件评价是安全生产许可制度衍生出的一项新的管理内容，它不同于其他安全生产管理方式。安全生产条件评价是针对安全生产许可制度所确立的各项安全生产条件进行逐一的评价。很显然，安全生产条件评价包括了对“依法进行安全评价”的评价，即“安全评价”是安全生产条件评价所关注的评价内容之一，安全生产条件评价涵盖了“安全评价”。正确认识安全生产条件及安全生产条件评价，有助于提高安全生产条件评价的管理水平和安全生产条件评价的工作质量。

同“安全评价”一样，安全生产条件评价工作主要应由社会中介机构组织开展，这是基于安全生产条件评价的特征及其工作任务所决定的，有关安全生产监督管理部门不易直接参与评价。安全生产许可证颁发管理机关及其他有关安全生产监督管理部门应在规范评价行为、建立评价监督机制上加强指导，进行监督管理，确保安全生产条件评价工作持续健康有效地开展，更好地服务于安全生产许可管理工作，促进企业安全生产条件的不断提高。

（5）安全生产教育培训

安全生产教育培训是安全生产管理中最重要、最直接、最有效、最关键的管理措施之一，在安全生产管理理论上称之为“三大基本措施”之一，在安全生产许可管理制度上也占据了重要的地位。安全生产许可制度所确立的安全生产条件中，与“安全生产教育培训”内容直接有关的条件多达23%，说明了“安全生产教育培训”在安全生产许可管理中的重要作用。这一重要作用实际上是由安全生产条件的特征所决定的。安全生产条件的诸多因素是由“人的因素”和“物的因素”两个最基本的因素组成，其中“人的因素”为最主要的因素，往往主导“物的因素”。“人的因素”又是一个最不稳定的因素，所以必须加大安全生产教育培训的力度。

安全生产教育培训虽然是安全生产许可制度中的一项重要管理内容，但具体的实施不是安全生产许可证颁发管理机关或其他安全生产监督管理部门，而是有关教育培训机构或企业。安全生产许可证颁发管理机关或其他安全生产监督管理部门应对安全生产教育培训进行指导和监督。这是行政许可法规的要求，是近几年来各有关部门根据行政许可法规要求提出的考核与培训分离的管理要求。安全生产许可证颁发管理机关或其他安全生产监督管理部门应制定有关规定，提出培训要求，规范培训行为，并对教育培训效果进行监督检查，以此促进安全生产教育培训的有效开展。