安全生产许可的四项管理措施

◆3.1.4　安全生产许可的四项管理措施

认真分析和研究安全生产许可管理制度，不难发现其管理的各项措施无不围绕安全生产条件展开，且各项措施之间相互关联、环环紧扣，中心指导思想就是为了落实生产企业的安全生产条件。

1）领证与发证措施

（1）企业生产前的领证措施

这里的企业是特定的“五大高危企业”。企业生产前必须申领安全生产许可证，如果未申领安全生产许可证不得从事生产活动。

这里需要先强调的是生产活动概念。生产活动的概念应该包括生产任务的申领活动（如投标活动的参与、生产许可证的办理等）以及生产活动的实施。在实际管理中，对于什么是“生产活动”的认识有很大的偏差，以至于影响安全生产许可证颁发及管理工作。这是后续要讨论的问题。

如果企业未申领安全生产许可证即从事生产活动，将受到《安全生产许可证条例》第十九条的处罚。目前，建筑施工企业未申领安全生产许可证从事生产活动不但要受到条例第十九条的严厉处罚，还将受到立即撤销企业资质证书的严厉处罚。

以上措施的目的就是引导企业在生产前必须到相应的安全生产许可颁发管理机关申领安全生产许可证。

申领安全生产许可证的前提是企业生产前“应当具备安全生产条件”（见《安全生产许可证条例》第六条）。这里又引发两个值得探讨的问题：一是何谓安全生产条件，二是怎么理解“生产前”的概念。何谓安全生产条件已在其他章节中专题讨论，本节不再阐述。“生产前”的概念在实际管理中经常会出现各种解释，产生各种异议。笔者认为，“生产前”应该是在企业所有手续均已办完即将进行生产活动前的一种状态，其中包括工商营业执照的办理、资质证书的办理，这些均是其他法规所确定的行政许可管理内容，安全生产许可不可能也不应该涵盖其他的行政许可内容，它只是企业在生产前的最后一道管理“门槛”，否则按照行政许可法的要求，要么其他行政许可的内容取消，要么安全生产许可管理部门的这一管理职能划归到其他管理部门的职责中。很显然，这是当前安全生产管理体制及安全生产管理现状不可能解决的问题。因此，必须正确理解“生产前”的概念，不能随意加以解释或随意变动，否则会走入管理的误区。比如，某些地区将安全生产许可管理与原先的企业资质证书管理方式结合在一起，造成了许多管理上的不便，原因就是混淆了各项管理之间的异同点。还有的地区将安全生产许可证与企业领取工商营业执照挂钩，引发了不必要的争议。

这里还应强调的是，该项措施一定是“生产前”的措施，即该项措施是针对新成立的企业或刚刚转向进入本行业的一些企业或重新注册的企业而采取的准入方式。许多人误认为这项措施还包括过去的一些老企业。如果到目前为止还认为这项措施包括过去的一些老企业，那就不仅仅是误区问题了，而且是行政不作为的一种表现。按照安全生产许可管理的要求，对待一些老企业至今才开始申领安全生产许可证，必须对其申领前是否进行生产活动的行为进行核查，如果在2005年1月13日之后仍然没有领取安全生产许可证还一直在从事生产活动的，必须先按照有关规定进行处罚，然后才能考虑是否受理安全生产许可证的申领。

企业在准备进行生产前，必须按照条例第六条的要求完善其安全生产条件。这里就出现了企业必须依据有关标准规范先进行自我评价，准确地确认企业本身是否具备了安全生产条件，否则难以落实和把握安全生产条件。这要求行政许可对象与行政许可管理机关之间必须有一个衡量安全生产条件的共同的“尺子”。这样的“尺子”应当由安全生产许可证颁发管理机关或相应的安全生产管理部门或相关机构研究打造，但遗憾的是在我们着手研究之前没能看到有关部门专门研究这个安全生产许可制度中的关键问题——安全生产条件。何谓安全生产条件既没有相应的规范标准，更没有法律的依据。

企业在生产前认为符合了有关安全生产条件，按照条例第六条所确定的安全生产条件整理相关资料，以便提供相关证据证明其符合安全生产条件，向有关安全生产许可证颁发管理机关申领安全生产许可证。

（2）安全生产许可证颁发管理机关的发证措施

安全生产许可证颁发管理机关在收到企业安全生产许可证的申领时，必须按照有关程序预审企业的申报资料是否齐全，不齐全的应及时告知企业资料不全，抓紧补全资料，否则就视同接收受理，进入正常的审核阶段。安全生产许可证颁发管理机关在受理企业的申请后，应按照有关标准规范对企业安全生产条件进行认真的审核，是否准予发放安全生产许可证的前提是企业是否具备安全生产条件。

审核安全生产条件绝不仅仅是在办公室审查企业申报的资料，还应根据有关标准规范对企业的安全生产条件进行实地核查。安全生产条件的内容很多，如能客观地评价企业安全生产条件，真实地反映企业安全生产条件，还必须深入企业进行调查。这样一来，审核企业安全生产条件将花费大量的精力与时间。安全生产许可管理将审核期限规定为45日，就是充分考虑到了这一情况。

通过认真审核，安全生产许可证颁发管理机关认为符合安全生产条件的企业，准予企业从事生产活动，颁发安全生产许可证；不符合安全生产条件的企业，不能从事生产活动，不予颁发安全生产许可证，安全生产许可证颁发管理机关应书面告知企业不发证的原因。

2）证书发放后的管理措施

安全生产许可证的发放只是安全生产许可管理的一项工作内容，是整个安全生产许可管理环节的第一个工作环节。证书发放后的管理也是一项重要的工作内容，其中有不少新的管理要求，下面也分两大块内容来介绍。

（1）安全生产许可证颁发管理机关发证后的管理措施

首先，安全生产许可证颁发管理机关颁发证书后，应当建立、健全安全生产许可证档案管理制度，并定期向社会公布企业取得安全生产许可证的情况。

其次，安全生产许可证颁发管理机关颁发证书后，应当加强对取得安全生产许可证的企业的监督检查，发现其不再具备本条例规定的安全生产条件的，应当暂扣或者吊销安全生产许可证。

第三，安全生产许可证颁发管理机关还必须每3年对取得安全生产许可证企业的安全生产条件重新审核，同样，若发现其不再具备本条例规定的安全生产条件的，应当暂扣或者吊销安全生产许可证，符合安全生产条件的办理延期手续。

（2）企业取得安全生产许可证后的管理措施

企业取得安全生产许可证并不是一劳永逸了。企业取得安全生产许可证以后，应当继续保持和完善安全生产条件，接受安全生产许可证颁发管理机关的监督检查，并在3年有效期满提前3个月向原安全生产许可证颁发管理机关申请办理延期手续。企业在使用安全生产许可证时，还应注意，不得转让安全生产许可证，否则将受到严厉的处罚，直至吊销安全生产许可证。

（3）关于安全生产许可证有效期的管理

关于安全生产许可证3年有效期的管理，我们认为这一管理措施是落实安全生产许可证的一项更为重要的管理内容或工作环节，这项工作直接影响安全生产许可证制度能否有效地开展下去，我们应当对有效期的管理有一个正确的认识。但是到目前为止，由于缺少对安全生产许可证有效期管理的正确认识，几乎很少有安全生产许可证颁发管理机关能就这项工作提出具体实施意见的，有的甚至认为办理安全生产许可证延期手续时只是对发生事故企业进行安全生产条件审核，没有必要对其他企业进行安全生产条件审核。有关部门对安全生产许可制度的如此理解，是我们在研究中感到困惑的地方。所以，有必要再次探讨分析安全生产许可证有效期的管理要求。

《安全生产许可证条例》第九条第一款规定：“安全生产许可证的有效期为3年。安全生产许可证有效期满需要延期的，企业应当于期满前3个月向原安全生产许可证颁发管理机关办理延期手续。”这里涉及如下三个方面的管理内容：

①3年对于企业安全生产管理来说是一个不短的时间，必须对企业安全生产条件再审核一次，体现了对企业是否保持和完善安全生产条件的重视。

②提前3个月申请办理延期手续，是针对审核安全生产条件所需时间提出的管理要求。按照《安全生产许可证条例》第七条的要求，审核企业的安全生产条件时间为45个工作日，这45个工作日正好为连续的2个多月时间，所以企业必须提前3个月办理延期手续。

③办理延期手续可能出现两种情况：一种是企业具备安全生产条件，准予办理延期手续；另一种是企业不再具备安全生产条件的，按照《安全生产许可证条例》第十四条第二款的要求，暂扣或吊销企业的安全生产许可证。强制性地定期核查企业安全生产条件，是实行安全生产许可证有效期管理的重要目的，也是安全生产许可管理的重要工作内容。

这就表明，对生产企业安全生产条件的审核将成为一项长期的制度被固定下来，安全生产许可证颁发管理机关必须制定最少3年内再次审核生产企业安全生产条件的行政许可要求，以落实安全生产许可制度。

《安全生产许可证条例》第九条第二款规定：“企业在安全生产许可证有效期内，严格遵守有关安全生产的法律法规，未发生死亡事故的，安全生产许可证有效期届满时，经原安全生产许可证颁发管理机关同意，不再审查，安全生产许可证有效期延期3年。”这是关于免于审查安全生产条件的管理要求，对于部分企业可以不再审查安全生产条件。这里同样涉及三个方面的管理内容：

①如何确定不再审查安全生产条件的对象定义问题。不再审查的条件有两个，一个是“严格遵守有关安全生产的法律法规”，另一个是“未发生死亡事故的”，两个条件缺一不可。“未发生死亡事故的”可以清楚地判定，但“严格遵守有关安全生产的法律法规”就很难说明。企业未发生死亡事故并不代表企业“严格遵守有关安全生产法律法规”。严格遵守有关安全生产法律法规应有严格的界定，不能用简单的方式来确定。因此有关企业未发生死亡事故可以不再审核安全生产条件的说法及其做法都是不正确的。

②如何确定企业“严格遵守有关安全生产法律法规”是当前亟须解决的问题。笔者认为，目前安全生产管理的现状表明，“严格遵守”只能是一些特例，绝大多数企业的安全生产条件必须再次进行审查。可以将符合安全生产条件的企业分成好、良好和基本合格3种类型，其中对于安全生产条件好的并未发生过安全生产事故的企业确定为免于审查的对象，这样比较符合安全生产许可管理制度的要求。

③如何确定办理免于审查安全生产条件的手续问题。是否再次审查安全生产条件不仅要有文件规定，而且要符合有关法定程序。符合免于审查安全生产条件的企业不应是自行确定，而必须经有关部门同意后方可免于审查。因此所有企业都必须在安全生产许可证有效期满前3个月提出申请，是否再次审查应由原安全生产许可证颁发管理机关决定，这是安全生产许可证有效期管理应坚持的原则，否则会产生不必要的管理上的问题和矛盾。

3）安全生产许可制度的监督管理措施

同样，在监督管理措施上也分为两大块：

（1）安全生产许可制度的监督管理重在对安全生产许可证颁发管理机关的监督，这是安全生产许可制度不同于其他管理制度的又一显著特征。翻开《安全生产许可证条例》可以看到，条例的第十条、第十一条、第十二条、第十五条、第十六条、第十七条和第十八条都是对安全生产许可证颁发管理机关的监督要求。仔细研究发现，安全生产许可证颁发管理机关的监督措施占据了条例近30%的条款。对于安全生产监督管理部门的监督要求条款之多，这在其他法规中是不多见的。这充分说明了在制定这部法规时，对“进一步加强安全生产监督管理”提出要求是经过深思熟虑的，是当前行政体制管理发展的必然要求，是行政许可管理在安全生产许可制度中的很好体现。

（2）同样，条例也对企业“严格规范安全生产条件”做出了监督管理的要求，要求企业取得安全生产许可证以后应当接受安全生产颁发管理机关和社会的广泛监督，不断保持和完善安全生产条件。

4）违反安全生产许可的各项行政处罚措施

条例不仅对企业违反安全生产许可制度管理要求提出了处罚措施，而且对安全生产许可证颁发管理机关工作人员违反安全生产许可制度管理要求提出了处罚措施。

企业有下列行为的将给予相应的处罚：

（1）未取得安全生产许可证擅自进行生产的（其中包含：①接受转让的安全生产许可证；②冒用安全生产许可证或者使用伪造的安全生产许可证；③安全生产许可证有效期满继续生产，在被作出限期补办延期手续等处罚后，逾期仍不办理延期手续，继续进行生产等行为；④条例施行前已经进行生产的企业未在2005年1月13日前办理安全生产许可证）的处罚：责令停止生产，没收违法所得，并处10万元以上50万元以下的罚款；造成重大事故或者其他严重后果，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（2）违反有效期管理的处罚：安全生产许可证有效期满未办理延期手续，继续进行生产的，责令停止生产，限期补办延期手续，没收违法所得，并处5万元以上10万元以下的罚款。

（3）转让安全生产许可证的处罚：转让安全生产许可证的，没收违法所得，处10万元以上50万元以下的罚款，并吊销其安全生产许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

安全生产许可证颁发管理机关工作人员有下列行为之一的，给予降级或者撤职的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（1）向不符合本条例规定的安全生产条件的企业颁发安全生产许可证的。

（2）发现企业未依法取得安全生产许可证擅自从事生产活动，不依法处理的。

（3）发现取得安全生产许可证的企业不再具备本条例规定的安全生产条件，不依法处理的。

（4）接到对违反本条例规定行为的举报后，不及时处理的。

（5）在安全生产许可证颁发、管理和监督检查工作中，索取或者接受企业的财物，或者谋取其他利益的。

综上所述，安全生产许可制度具有相互关联的各种管理措施和管理要求，我们应当把安全生产许可制度看作一个完整的管理体系，这样才能形成有效的管理运作模式。