土地集约利用下的城乡总体规划探索
岳登峰 赵开图 张海燕 (临沂市规划建筑设计研究院)
一、土地集约利用提出背景及研究现状
(一)背景
我国正处于城市化快速发展时期，城市急剧膨胀。一方面土地资源需求巨大，城市存量土地粗放低效利用现象突出;另一方面我国人多地少，耕地资源严重不足。两者矛盾十分突出，城市土地集约利用成为我国城市化的必然选择。
(二)土地集约利用概念及研究现状
关于城市土地集约利用的概念，研究者从不同角度给予阐述。一些研究者阐明了“集约”与“粗放”两个概念，认为两者是相对的。集约经营是依靠科技进步，降低生产要素投入，实现生产要素合理配置的经营方式;粗放经营则是生产要素大量投入，强调外延扩散，投入产出比相对低下的经营方式。也有学者对其内涵进行了扩展，其中包括:强调土地利用结构和布局的优化问题，另一些观点则把城市的布局、用地结构也纳入到城市土地集约利用的研究范畴中，并建立起宏观—中观—微观的研究层级。
尽管“城市土地集约利用”的定义有模糊性，但是从研究出发点看，城市土地集约利用的研究旨在一个大的城市发展背景下，通过提高土地使用效率来缓解城市土地利用问题。
二、总体规划存在问题及发展趋势
(一)面临问题
我国现代城市规划编制始于1950年代，而全面的大规模城市总体规划编制则展开于1980年代。这一时期的城市总体规划关注城市发展，轻视资源保护;关注空间布局，轻视空间发展的研究;关注土地利用，轻视利益分配的公正;关注城市规模，轻视发展规律和建设实际等问题。因此，这一时期的城市发展和建设出现了许多突出的问题，包括城市规模失控、环境破坏严重等问题。2008年1月1日，《城乡规划法》正式颁布实施。
(二)发展趋势概述
1.综合性与战略性的有机统一
在现行城市规划编制办法下，总体规划编制成果涉及内容、范围日益庞大但是对重大战略问题研究不深入。因此加强总规中对重大战略问题的研究是做好总规的重中之重。
2.区域化过程中的城乡总体规划
在全球化的大潮中，中国的城市化正迅猛的进行着。城市规模迅速扩大，城市化水平不断提高。任何城市的问题都是区域的，城市总体规划的重心转移到城乡一体化区域。
改变以往把社会经济高速增长的量的变化直线等同于城市规模的扩张，从社会经济总量增长所孕育的产业结构成长角度来研究城市空间形态的内在变化。
三、技术路线
从不同空间尺度出发，有学者认为城市土地集约利用涵义应包括宏观、中观和微观3个层次，就宏观层次而言，城市土地集约利用强调的是城市综合效益;中观层次则强调用地功能和结构的合理性;微观层次侧重于单块土地的投入产出效益。
城市总体规划主要包括市域城镇体系规划和中心城区规划两部分。总体规划需要确定的内容主要有:提出市域城乡统筹的发展战略，提出空间管制原则和措施，确定市域城镇化水平及各城镇人口规模、等级，确定区域基础设施和社会服务设施的布局等。
通过土地集约利用的研究内涵和城乡总体规划内容相比较，我们可以发现。两者研究领域有相交叉的地方。首先，两者的研究对象都涉及土地利用问题。其次，土地集约利用要求城市要有合理的规模和城市性质以及与之相适应的产业结构，总体规划也包括相应的这些内容。土地集约利用宏观层次研究可以为城市总体规划重大战略问题提供借鉴和理论支持。再次，土地集约利用中观层面强调用地功能和结构的合理性，而城市总体规划也要确定用地结构和空间布局，并确定相应的控制指标。两者之间可以相互借鉴。
四、土地集约利用下的城乡总体规划基本问题研究
(一)加强城市的区域背景研究
在网络化、信息化、经济全球化的今天，城市也由原来的封闭式结构走向开放，城市问题必须在区域中寻求解决。要实现土地的集约化利用，在宏观层面上应统筹城乡，理顺城市之间及城市和区域、城市与乡村的关系。
(二)城市规模预测研究
城市规模预测是规划编制的基础，而其又往往难以驾驭，诸如相关分析、劳动力平衡、城市化水平之类的方法本质上都是一种以人定地的思想，必须转变为以地定人的预测模式:根据区域可供建设的土地资源容量作为城市规模发展的上限，再辅以其他方法具体测算。
(三)探索城市土地立体化利用模式
城市土地立体化利用包括地表、地下和地上三部分，尚待开发的是地上和地下空间。
(四)完善城市土地利用规划
城市土地利用规划是城市规划的核心，通过制定科学的土地利用规划，优化土地利用结构，提高土地利用效率，避免土地利用过程中的短期行为和外部不经济现象的发生。
1.确定合理的土地利用结构
土地利用结构是指各种土地利用类型在某一区域中的组合方式、比例和彼此间相互联系所构成的分布格局。城市的用地布局和交通联系相互支持，相互协调。目前针对我国现状，“公交优先”的交通组织方式得到普遍认同，面向公共交通的土地开发TOD模式受到特别关注。改进如下:
(1)优化大城市空间扩展模式，摒弃“摊大饼”的圈层式发展。
(2)将土地利用规划与交通系统规划很好地结合起来。
2.土地使用强度的规定
传统城市规划只对土地使用类型进行划分，而把开发强度规定留给局部区域的控制性详细规划，缺乏城市整体的统筹考虑。新版城市规划编制办法，明确提出制定土地使用强度管制区划和控制指标，这种规定是全局性的，大尺度的而又对下层次规划有很强的指导性。
3.土地使用时序的制定
传统的城市规划较多注重技术性的、美学原则以及规划期限内城市预期达到的理想规模状态，而缺乏动态的时段性的土地使用计划。提高城市土地产出效益，制定土地使用强度及时序性使用计划显然应与经济产业结构调整、数量水平的提高及社会发展计划衔接。
五、结束语
土地集约利用强调效益的综合性、结构的合理性、产出的高效益、要素的集聚性。在总体规划中，不但要追求经济效益，更要注意社会效益和环境效益;要注重规划结构，特别是土地利用结构的合理性;要提高土地产出效益，而居住、商业等的集聚及混合是保证高效益的前提。土地集约利用研究可以为城乡总体规划制定提供技术支持，相关研究有待加强。
［1］城市规划编制办法，2006.
［2］刘文秀，刘丽琴.对城市土地集约利用的规划响应［J］.城市规划，2006(5).
［3］张京祥.城市土地集约使用条件下规划思维的变革［J］.城市规划，1998(2).
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