城市综合防灾体系规划

9．3　城市综合防灾体系规划

9．3．1　城市综合防灾体系规划的目标

城市综合防灾规划的总体目标是建立与城市经济社会发展相适应的城市灾害综合防治体系，综合运用工程技术以及法律、行政、经济、教育等手段，加强生命线工程建设，提高城市防灾减灾能力，为人民生命财产安全和城市持续稳定发展提供可靠保障。

为此，各类城市中的建设工程应根据国家颁布的抗震技术标准进行设防;防洪能力应达到相应地设防标准;城市火灾控制应达到消防标准的要求;制定并完善减灾综合规划，并纳入城市经济社会发展计划和城市总体规划中同步实施。

城市建筑密度大，人口和财富高度集中，一旦发生灾害，损失巨大。所以，在区域减灾的基础上，城市综合防灾规划应立足于防灾，以确保城市安全。其重点是防止城市灾害的发生以及对城市灾害的监测、预报、防护、抗御、救援和灾后恢复重建等多方面工作的综合。

城市防灾减灾规划模式见图9－3。

图9－3　城市防灾减灾规划模式

9．3．2　城市防灾措施

城市防灾措施可以分为两种:一种为政策性措施，一种是工程性措施，二者是相互依赖，相辅相成的。政策性措施又可称为“软措施”，工程性措施可称为“硬措施”。城市防灾必须从政策制定和工程设施建设两方面入手，“软硬兼施，双管齐下”，才能取得良好的防灾效果。

1．政策性城市防灾措施

政策性城市防灾措施是建立在国家和区域防灾政策基础上的，主要包括以下两方面的内容。

一方面，城市总体规划及城市内各部门的发展计划是政策性防灾措施的主要内容。城市总体规划通过对用地适建性的分析评价，确定城市发展方向，实现避灾的目的。城市总体规划中有关消防、人防、抗震、防洪等各项防灾专项规划，对城市防灾工作具有直接指导作用，是防灾建设的主要依据。除城市规划外，各部门的发展计划，与城市防灾也有着紧密的联系。

另一方面就是法律、法规、标准和规范的建立与完善。近年来，我国相继制定并完善了《城乡规划法》、《人民防空法》、《消防法》、《防洪法》等一系列法律，各地各部门也根据各自情况编制出台了一系列关于抗震、消防、防洪、人防、交通管理、基础设施建设等各方面的法规和标准、规范，对于加强指导城市防灾工作具有重要作用。

2．城市工程性防灾措施

城市的工程性防灾措施是在城市防灾政策指导下，建设一系列防灾设施与机构的工作，也包括对各项与防灾工作有关的设施采取的防护工程措施。城市的防洪堤、排涝泵站、消防站、防空洞、医疗急救中心、物资储备库以及气象站、地震局、海洋局等带有测报功能的机构建设，建筑抗震加固处理等处理方法，都属于工程性防灾措施范畴。政策性防灾措施必须通过工程性防灾措施才能真正起到作用。

9．3．3　城市防灾体系的组成

城市防灾包括对灾害的监测、预报、防护、抗御、救援和恢复援建6个方面，每个方面都由组织指挥机构负责指挥协调。从时间顺序来看，可分为以下4个部分。

1．灾前防灾减灾

灾前工作包括灾害区划、灾害预测、防灾教育、预案制定与防灾工程设施建设等内容。实践表明，灾前工作对整个防灾工作的成败有着决定性影响。灾情尚未发生时，应对城市及周边地区已发生过的灾害进行调查研究，总结经验教训，建设设施，加强灾害的监测、预报等研究工作以及防灾预案的制定和防灾教育工作，为防御可能发生的灾害做好准备。

2．应急性防灾

在预知灾情即将发生或灾害即将影响城市时，城市必须采用应急性防灾措施，如成立临时防灾救灾指挥机构，进行灾害警告，疏散人员与物资，组织临时性救灾队伍等。

3．灾时抗救

灾时抗救，主要是抗御灾害和灾时救援，如防洪时的堵口排险，抗震时废墟挖掘与人员救护等。各种防灾设施、防灾队伍、防灾指挥机构都应在此时发挥作用，保护人民生命和财产安全。

4．灾后工作

主要灾害发生后，应及时防止次生灾害的产生与蔓延，进行灾后救援及灾害评估与补偿并积极重建防灾设施和损毁的城市。

城市防灾体系参见图9－4。

图9－4　东京都防灾中心系统

9．3．4　构建完整的城市综合防灾体系

1．加强区域减灾和区域防灾协作

针对城市灾害的特点和现有城市防灾体系的缺陷，必须在全面认识城市灾害的基础上，树立城市综合防灾的观念，建立城市综合防灾体系。注重各灾种防抗系统的彼此协调，统一指挥，共同运作，强调城市防灾的整体性和防灾设施的综合利用。

1)推动区域减灾和灾害救援领域的协作

城市防灾是区域防灾减灾的重要组成部分，尤其是对洪灾和震灾等影响范围大的自然灾害，防灾的区域协作十分重要。城市的防灾工作应根据国家灾害的区划，确定城市设防标准，同时，城市防灾工作应服从区域防灾机构的指挥协调和管理。此外，市际以及市域范围的防灾协作也十分必要。我国小城镇和城郊地区的防灾设施往往较为匮乏，一旦遇到较大规模的灾害发生，经常束手无策，如果能与其周边城镇联手，配置公用防灾设施，或依托邻近规模较大、经济实力较强的城市，与之进行防灾协作，能够较快地提高这些城镇的防灾能力。

2)合理选择与调整城市建设用地

城市总体规划必须进行城市建设用地的适宜性评价，确定城市未来的用地发展方向和进行现状用地布局调整。地形、地貌、地质、水系等评价因子决定了地区未来可能遭受的灾害及其影响程度，在用地布局规划中应避开灾害易发地区。对于处在防灾不利地带的老城市，应该结合城市的旧城区改造，降低防灾不利地区的人口与产业密度，逐步改善其内部的用地布局，使城市的居住、公建、工业等主要功能区的布置有利于防灾减灾。

3)强化城市防灾设施的建设与运营管理

城市的堤坝、排洪沟渠、消防设施、人防设施、地震测报台网等，都属于城市防灾设施。这些设施一般专为防灾设置，担负着城市灾前预报、灾时抗救的主要任务。防灾设施的标准和建设施工水平，直接关系到城市总体防灾能力。

提高防灾设施的综合使用效益，是防灾工作中的关键。我国城市的防灾设施，一般情况下都是针对单个灾种设置的，如堤坝是为防洪而建，消防站是为防火而设。各种设施分属于不同的防灾部门，在建设、使用和管理、运营上高度专门化，设施的使用频率较低，防护面较窄。我国城市防灾设施的这种布局和管理体制很难适应城市灾害多元化、群发性的特点。

城市综合防灾体系中防灾设施的建设布局要充分考虑城市灾害的特点，尤其是针对灾害链的特点，综合组织布局灾害设施，并使它们的管理指挥机构之间保持畅通的联络协调渠道，以便在链发性与群发性灾害时，形成防灾设施的联动机制。同时，也应充分考虑防灾设施使用的平灾结合。

4)建立综合协调的城市防灾指挥组织体系

当前所做的主要是防灾工程规划，重抗轻防，没有形成灾害的防、抗、避、救相结合的体系;而且城市防灾涉及到很多部门，担负着各种规划与实施工作，但由于这些部门在防灾责任、权利方面既有交叉，又存在盲区，缺乏综合协调城市建设与防灾、城市防灾科学研究与成果综合利用关系的能力，使政府的防灾职能难以充分发挥。

因此，必须在单项灾害管理的基础上，组建从中央到地方，常设的综合性防灾指挥组织机构进行组织协调和统筹指挥，有效地提高城市综合防灾能力。

2．加强与提高城市生命线系统的防灾能力

城市生命线系统包括交通、能源、通信、给排水等城市基础设施，是城市的“血液循环系统”。城市生命线系统除有其自身常规的规划要求外，还应加强其自身和应有的防灾功能，提高防灾等级，其主要措施如下。

1)优化城市生命线系统的防灾性能

城市防灾对生命线系统的依赖性极强。城市受灾时与外界的联系和抗灾救灾指挥组织离不开城市通信系统，城市交通系统必须保证抗灾救灾时疏散通道的畅通，应急电力系统要保证城市重要设施的电力供应，城市给水系统的水量水压要保证救火时的要求。灾害时生命线系统的破坏不仅使城市生活和生产能力陷于瘫痪，而且使城市失去了抵抗能力，许多次生灾害也会由此产生、发展和蔓延，甚至失去控制。所以，城市生命线系统要在保证自身安全的前提下建立健全应急机制和应急备用设施。从体系构成、设施布局、结构方式、组织管理等方面，提高并优化生命线系统的防灾能力和抗灾功能，确保灾时的基本功能不会受到破坏。

2)提高设施和管线的设防标准

对建筑物，各方在相关工程设施进行设防的基础上，应提高城市生命线系统的设防标准，在其布局及抗震、防火的方面要普遍高于一般建筑，对未达到防灾设防标准的设施和构筑物实施技术改造、加固和更新。如广播电视和邮电通信建筑，一般为甲类或乙类抗震设防建筑，而交通运输建筑、能源建筑，应为乙类建筑;高速公路和一级公路路基，应按百年一遇洪水设防;高速公路和一级公路的特大桥应达到300年一遇的防洪标准;城市重要的市话局和电信枢纽，防洪标准为百年一遇;大型火电厂的设防标准为百年一遇或超百年一遇。

3)设施地下化

城市生命线系统地下化，被证明是一种有效的防灾手段。生命线系统地下化后，可以不受地面火灾和强风的影响，减少战争时的受损程度，减轻地震的作用，并为城市提供部分避灾空间。通信、能源、给水设施和管线地下化，可大大提高其可靠度。城市市政管网综合汇集、管线共沟后能够方便地进行维护和保养。因此，城市生命线地下化是城市减灾防灾的发展方向。近年来，城市的地下人防设施的综合利用已得到推广普及，产生了较好的社会效益和经济效益。

4)设施节点的防灾处理

城市生命线系统的一些节点是构成生命线系统网络的枢纽，如桥梁、变电站、隧道、管线的接口及控制室等，都必须进行重点防灾处理。节点受灾可导致整个系统的破坏，因此必须对设施节点进行专门防灾处理。例如在震区预应力混凝土给排水管道应采用柔性接口，在管网转弯及坡度较大地段增设伸缩器，在燃气、供热设施的管道出、入口处，均应设置阀门，以便在灾情发生时及时切断气源和热源等。

5)设施的备用率

要考虑非常态下生命线系统的抗灾能力，提高其弹性容量，满足城市受灾时的最低保障。要保证城市生命线系统在灾区发生设施部分毁损时，仍具有一定的服务能力，就必须保证有备用设施，在灾害发生后投入系统运作，以期至少维持城市最低需求。这种设施备用率应高于平时生命线系统的故障备用率，具体备用率水平应根据系统情况、城市灾情预测和城市经济水平决定。