改革规划纲要

经济体制中期(1988—1995)改革规划纲要^[1]

(1988年5月)

当代中国的主要课题，是在保证社会协调的同时，使目前仍然相当落后的经济得到充分的发展。以改革总揽全局，归根结底是为了解放受僵化的旧体制束缚的生产力。所以，无论是总结以往改革的经验，还是设计今后改革的规划，都必须着眼于中国的长期稳定发展。这就要求首先弄清它作为一个发展中的人口大国所面临的发展任务，由此决定改革的目标和基本战略。

我们的中期(1988—1995)改革规划的基本思路和实施纲要就是以此为依据提出的。

一、中期改革的指导思想

1.中国面临的发展任务要求加快市场取向的改革

1.1　现代社会是信息化的社会。要使现代生产得以发展，必须保证大量信息的迅速传输和处理。传统的集中计划体制使供需双方悬隔，大大增加了信息传输成本和信息失真的可能，同时也提供了官僚主义滋生的土壤。为了使信息结构适应现代生产的需要，降低信息费用，就要采用已被各国经济发展证明为有效的市场体系下的分散决策体制。这样，才能解决资源配置优化和各生产单位的经营自主权这两个对于提高经济效率具有决定意义的问题。这也就决定了社会主义各国对传统体制进行的改革，几乎无一例外地要以市场为导向。

1.2　只有城乡改革协调推进，才能形成工农、城乡经济发展互相促进的格局。我国经济体制改革首先从农村突破，有着深刻的历史、政治和经济原因。解决10亿人口吃饭这样一个头等重要的问题，使人们在农村改革问题上较快地取得了比较一致的认识;当时农村经济发展水平较低，只要实行初步市场化甚至半市场化，就能解决很大的问题，这也使农村改革比较容易取得实质性的进展。城市改革已提出多年，但由于它是在初步解决了温饱以后展开的，所以，迫切性不易明显地被人们所认识;加上城市经济要比农村经济复杂得多，产业之间和经济单位之间的联系更加紧密和复杂，特别是社会化程度高的大产业，必须有较为健全的市场体系和宏观经济管理，才能有效运转。但在建立这样的体系方面，又存在着思想认识和实际推行上的巨大障碍;这就使得城市改革进展缓慢，在国民经济的先进的骨干部门，新体制始终没有占据主导地位。城市改革滞后，使我国经济中出现了一般发展中国家所没有的“二元倒错”现象，即在生产力比较落后的部门有着市场化程度较高的生产关系，相反在那些生产力比较先进的现代产业部门，却受到传统体制的严重束缚。这种由于城乡改革发展不平衡造成的不正常状况是不能长期维持下去的。这是因为，在农村改革初期，我们先行提高了主要农产品的价格，此后又放开了部分农副产品的价格，这是十分必要的;但是，由此引起的工业部门的成本上升，必须通过国民经济总体效益的提高来加以吸收。否则，农产品价格上涨必然传导到工业产品价格，工农产品轮番涨价的势头就难以遏制。从根本上说，“二元经济”的现代化最终必须由现代产业部门带动。从国际经验看，如果说在工业化初期各国都有一个依靠农业的“原始积累”时期的话，由于农业的支撑能力是有限的，不要多久，就需要更多地依靠工业的内部积累来推进工业化和吸收农业因土地报酬递减而产生的诸种效应。如果这时工业仍不够强大或运转不良，整个国民经济就会陷入被动局面。由此可见，我国的城市改革必须大步推进，否则会拖现代化的后腿。

1.3　任何一个国家的现代化不可能在与世界隔绝的状态下实现，而必须实行对外开放，只有这样，才能发挥比较优势，享受后发性利益，实现有效益的增长。而要做到这一点，又必须在经济运行机制方面与外部世界耦合。具体说来，就是通过改革建立与外部世界大致相同的价格形成机制和比价关系，以及合乎国际通行规范的经济法规和财政税收制度等。应该将外贸体制的改革看作是整个经济体制改革的一个有机的组成部分。对外开放有助于国内价格体系的改造，有助于加快市场立法的进程，并能增强推行国内经济体制改革的压力和动力。它既推动着整个经济体制改革的进程，又受到其他方面改革进度的制约。外贸体制长期滞后不行，但想单项突破，也是不现实的。

1.4　在我们周围不少国家和地区的经济正在迅速发展，整个世界经济也孕育着20世纪90年代的新突破。在这种情况下，怎样以最小的代价换取我国经济改革的最快成功的问题变得日益突出了。新技术革命给世界经济发展注入了新的动力和压力。这也意味着市场取向改革的重要性和迫切性。更好地适应新技术革命，赶上世界发展的潮流，应是我国经济体制改革的出发点，也应是各项改革措施的归宿。这几年由于城市改革的迟滞，能够有效运转的市场经济体系始终未能建立起来，使我国与发达国家乃至某些发展中国家差距事实上正在拉大。而且，由于目前在低效率状态下维持高增长以及为推进改革所必需付出的代价，有一部分将推迟到90年代初期偿还。那时，人口老龄化、还债高峰期到来等问题将陆续出现。因此时不我待，必须争取在这以前实现经济体制的基本转轨，才不致陷于被动。我们必须正视这个严峻的事实。世界经济的发展不允许我们在建立有计划的商品经济体制，即有宏观管理的市场经济体制的过程中，重复原始市场经济早期的混乱，也不允许我们采取试试碰碰的办法在双重体制的严重摩擦下作长久的摸索。值得庆幸的是，许多在实现市场取向和现代化方面走在我们前头的国家和地区，为我们提供了可资借鉴的经验和教训。我们必须站在现代化的高度，依据发展商品经济和实行市场调节的一般规律和共同经验，制定和选择适合中国国情的改革战略和方法，用不太长的时间，在一个较高的起点上建立起有发展战略和产业政策引导的社会主义市场经济秩序。

2.改革战略的选择

2.1　商品—货币关系和市场体系的发育健全，特别是商业文化和企业素质的发育健全，具有长期性的特点，这就决定了我国新经济体制的建立和完善不可能一蹴而就，我们不能急躁“冒进”。但是，人是要天天吃饭的，人们赖以生存的物质产品不可一日或缺，国民经济这部大机器也不能停机检修，任何一个经济体系都必须时刻保持协调运转的状态。所以，经济社会制度的变革，即从一种经济体制向另一种经济体制的转轨，又往往具有非连续性和跃迁的性质。因此，我们固然不应企求一切环节上的改革在一个早上统统实现，却应当争取在尽量短的时间内实现经济体系的基本转轨，即把新经济机制的主要支柱树立起来，使它能够开始运转并发挥出体制整体功能，由此造成一种改革促发展、发展促改革的良性循环和不可逆转的形势，然后在这种初步配套的基础上作进一步的改进。在改革过程中打几场决定性的战役是不可避免的，而战役的时机选择具有关键意义。改革的黄金时期一旦错失，也许付出10倍的代价也未必能够取得原来可以取得的结果。

2.2　要以建立有宏观管理的市场经济体系为目标，进行配套改革。在改革之初，简政放权、减税让利和强化物质刺激等措施，对冲破旧体制的束缚，调动群众的积极性，促进货币经济的复苏和发展，起了巨大的历史作用。但是，单纯地减税让利和强化物质刺激，并不足以形成一套能够有效地配置资源、实现决策协调的经济机制，而没有这样一套机制，任何经济体系都不可能持续、稳定、协调地运转。同时，缺乏健全的市场体系和统一的竞争规则的情况下，“苦乐不均”和分配不公的问题必然加剧，而各社会集团、各单位和个人势必相互攀比，争夺优惠，从而形成轮番调整利益分配关系和总需求不断膨胀、宏观经济管理当局穷于应付的局面，其中甚至孕育着导致社会不安定的种子。因此，应当及时把改革的重点转到理顺基本经济关系方面来，坚持1985年党的全国代表会议《关于第七个五年计划的建议》关于在企业、市场、宏观管理体系等三个互相联系的方面进行配套改革的方针，在打破原有体制的同时，尽快形成市场协调以及市场约束和激励机制。

2.3　要始终将激发国有大中型企业的活力、解除对它们的各种有害束缚的工作放在首位。国有大中型企业是我国国民经济的骨干，是现代化的火车头。近年来，我国的小企业大量涌现，极富生气，与此形成鲜明对照的是，国有大中型企业缺乏活力，特别是那些在国民经济结构调整中需要改变生产方向和营运方式的单位，例如“三线企业”，处境相当困难。其中虽然有一部分是客观因素造成的，但也确实存在着理论认识和具体改革措施方面的不足。今后国有大中型企业的改革应该以两方面的措施为重点:第一，明确政府经济调节权、全民所有权同公司法人财产控制权(经营权)之间的关系，实行两个两权分离，即:(1)政府对于国民经济的管理权与全民对公有财产的所有权的分离;(2)所有权与财产的实际控制权(经营权)的分离。从发达国家的成功经验看，适合于现代化大生产的企业组织形式是股份制公司以及与之相对应的股票流通市场，它应成为国有大中型企业所有制改革的基本途径和财产组织的基本形式。我们现在就应采取实际步骤，通过经济管理机构与公共财产所有权代表机构的分设和股份公司法的确立，实现社会经济管理(包括调节)权、全民所有权和企业经营权的分离。第二，建立市场体系。只有在确立市场体系，企业只从属于竞争的权威的条件下，才能说企业被赋予了最基本的自主权——进出市场和自主定价的权力，也才使企业能够摆脱行政干预，成为真正独立的法人组织。在没有起码的商品市场和要素市场，没有这些市场上的平等竞争的条件下，国有大中型企业的经理和厂长不得不用大量的精力从事拉关系、走后门和进行永无休止的对上谈判。他们经营成果的大小，在很大程度上取决于他们通过这类活动所取得的优惠条件，而不取决于本身的经营努力。只有把市场体系初步建立起来，这些大中型企业的骨干作用方可得到发挥，它们的经理和厂长的经营才能才有用武之地，企业的经济效益的提高才能与国民经济整体效益的提高协调并进。

2.4　建立没有地区和部门封锁的统一的国内市场，是商品经济发展的前提。市场的范围愈宽广，地区间的贸易摩擦愈小，生产要素愈能顺利而且合理地流动，各种稀缺资源就愈能在广大范围内通过分工和交换作有效的配置，各个地区也愈能发挥自己资源禀赋的比较优势，得到更快的发展。目前有一种广泛流行的看法，以为在我国各地区经济发展不平衡、资源分布差别很大的条件下，只有让各地区运用地方政府的行政力量来保护本地企业，才能迅速发展本地区的经济。其实从现代经济科学的观点看来，这是一种基于自然经济观的错觉。经验证明，在社会化的经济中，正是统一的市场而且只有统一的市场，才能帮助各个地区根据正确的价格信号来判别和发挥自己的比较优势，并促进要素的合理流动，从而实现全社会经济效益的最大化和各地区的共同发展。某些东欧社会主义国家改革的经验证明，采取行政性分权战略所造成的“多中心国家主义”和市场割据状态，不但没有促进落后地区的发展，相反，既损害了国民经济整体效益，又使地区贫富差距扩大，以致酿成社会动乱和政治危机。有鉴于此，必须克服近年来由行政性分权造成的地区保护主义倾向，坚决维护国内市场的统一性，并使统一市场得到进一步的发展。我们改革的目标，应是建立起有高度权威的中央政府的宏观调节和市场经济相结合的模式，各级地方政府作为政权体系的组成部分和各地区事务的自治当局，在这一模式中拥有在不妨碍市场统一性的条件下管理本地区经济，促进本地区经济发展的广泛功能。我们应当以分税制为手段，明确中央和地方的财权和事权，实现两者功能的分化和政企分离。各级地方政府及其附属机构不宜拥有货币供应量、需求总量、国际收支平衡和全国性税收的调节权，不宜将自己的财政用于生产性、营利性企业的投资。地方政府主要的经济功能，应是通过规划指导、改善基础设施、提供优质服务来促进本地区经济的发展。

2.5　从全面改革开始的时候起，我们在宏观经济问题上，就一直存在三种可能的选择:第一，在货币供应放松的条件下，用加强对价格的行政管制的办法制止物价上涨;第二，在不改变扩张性的货币政策的情况下积极进行价格改革;第三，适当控制货币供应量，然后有步骤地推行价格改革。现在事情已经越来越清楚，采取第一种方法，“放开货币，管住价格”，无论对于发展还是对于改革都十分不利。这样做，既妨碍改革的推进，又无法制止价格的上涨。而在物价总水平上升的条件下，管住部分重要产品的价格，又只能使比价关系进一步扭曲，从而导致资源的配置效益下降。在矛盾暴露出来之前，人们往往满足于较高的增长速度，不能及时作出政策调整，就更加重了尔后治理的困难。在多数人认识到价格改革既不能绕过也不能拖延以后，作出第二种选择，既放开价格又不管住货币的可能性会增大。但是，这是一种成功的可能性很小的选择。因为在需求膨胀和待实现购买力大量积累的情况下，对价格作较大调整和放开部分产品的价格，有可能引发严重的通货膨胀。南斯拉夫曾经几次在国际货币基金组织的要求下，放开了价格，但由于没有改变导致需求膨胀的体制(如市场割据，缺乏竞争机制，广泛建立了一种没有具体所有者的所有制——所谓“社会所有制”等)和没有采取反膨胀的宏观经济政策，结果都因物价暴涨超过了社会承受能力而不得不中止改革，重新冻结物价。事实证明，在价格管制难以维持时被迫放开价格，在价格上涨过快时又重新冻结物价，这种痉挛式的价格变动对经济的健康运行和资源的有效配置是最为有害的。许多国家有过这方面的教训，值得我们认真吸取。看来，虽然我们不大可能像原来有市场经济根底的联邦德国和日本等国那样，在一两年的时间内实现由统制经济到市场经济的转变，但它们曾经采取并行之有效的“管住货币，放开价格”的办法，是唯一可能获得成功的策略选择。

不过，由于错过了几次有利的时机，实施“管住货币，放开价格”的改革面临严峻的环境。因为经过几次反复，在我国，互相攀比的需求膨胀与地方和部门的行政性分权都已成为某种定式，积累起来的未实现的购买力数额巨大，所以，无论“管住货币”还是“放开价格”都决非易事，都要克服严重困难和冒相当大的风险。但是经验已经证明，建立起竞争性的市场体系是让新体制的整体功能得以发挥的基本条件。因此，价格改革的适时推出虽然艰险，舍此却别无他途，而且随着时间的流逝，困难和风险会越来越大。因此，用货币过量供应来支撑既有水分又乏效率的高速增长，显然是一种会导致严重后果的下策，对于已经启动的通货膨胀来说，其发展通常是不断加速的，不或早或迟地采取一次比较猛烈的刹车措施，而完全寄希望于“逐渐缓解”，在国际上也罕有先例。所以，此关早晚要过，迟过不如早过，长痛不如短痛，贵在当机立断。事实上，党和政府现在还是有掌握局势的力量的。只要领导上下大的决心，动员起全党和一切有志于改革之士的力量，(1)切实地把总需求与总供给的差额控制在一定范围内，(2)周密地安排价格改革的方法、步骤和范围，(3)搞好与其他方面改革的协同配合，我们完全有可能闯过难关，走上坦途。

2.6　改革既是社会主义制度的自我完善，又是一场从一种资源配置和决策协调方式到另一种原则不同的方式的深刻革命。这就决定了改革必然触及社会各个方面的利益关系和思想观念，但又不能震动过大;改革必然要破除原有的体制、规则、组织和秩序，但这个过程必须是有领导、有纪律地自上而下地进行。

第一，改革要考虑社会的承受能力，而承受能力的最重要的保证是有一个坚强的具有现代意识的政府作为改革的领导核心，特别是中央政府的权威地位是至关重要的。第二，改革需要配套进行，必须有事前的设计规划和事后的总结完善，不能设想可以在没有领导和组织的状况下，通过千百万群众个别的自发行动做到这一点。第三，改革需要一种精神，需要体现全国人民的统一意志，这同样需要政府对历史的潮流有清醒的认识和准确的把握，去动员、激励和引导全体人民投身改革事业。

在历史上，有些国家由于市场经济的发展受到了强大的政治压制而不得不采取自下而上的革命的方式，首先打破阻碍市场形成的政治硬壳，然后经过漫长的市场发育过程，形成较为发达的市场经济体系。可见通过自下而上的革命，也是能够形成较为发达的市场经济的。但是这样做旷日费时，需要几代人的努力，而且代价和牺牲很大，因而除非万不得已，不然不应选择这条道路。十一届三中全会以来，发展和改革已成为我国党和政府的各项工作的总纲，党中央和国务院以及相当一部分领导机关有很强的改革意识;经过这几年干部年轻化、专业化，各级领导多数具备了理解和进行改革的知识;在10多年的改革中，涌现了一批真心实意的改革者，他们在实践中积累了经验，增长了才干，发展了理论。我们应当充分运用这种条件，依靠党和政府这支有组织的政治力量，动员和组织广大群众投身改革，使我们能够以更小的代价、更高的效率到达我们的目的地。

3.改革的有利条件

3.1　过去几十年经济上、政治上的多次折腾，使传统体制声誉扫地。现在的各级领导以及各方面的骨干力量，都曾经在由传统体制造成的灾难中生活过多年。尤其是1958年的狂热、三年困难时期的饥饿以及“文革”十年动乱，人们都是身受其苦、记忆犹新的。因此，全党对改革传统体制抱有很大的决心，而且几乎从改革一开始就提出了市场取向改革的方向。“实践是检验真理的唯一标准”的大讨论和党的十三大提出的生产力标准，冲决了许多阻碍改革的意识形态障碍。可以说，与苏联东欧的其他国家相比，我们在改革中的精神包袱是最轻的。

3.2　改革已经给经济生活注入了许多市场的因素，传统体制早已不是铁板一块。在占有绝对优势的公有制经济成分以外，已有大量的个体经济和具有一定规模的私营经济存在。尽管还保留相当数量的指令性计划调拨物资，但由市场供求决定流向的物资几乎遍及经济生活的每一个角落。在国有经济部门和其他经济成分中，已经涌现了一批具有竞争意识和进取精神的企业家，他们决心挣脱行政纵向从属的羁绊，在市场上大显身手。所有这些新的因素都将在今后的改革中起酵母的作用。

3.3　当今世界尽管存在地区性冲突和不安定的因素，但要求缓和毕竟是形势的主流。这就为我国建设和改革创造了良好的国际环境。国际贸易和货币关系变动剧烈，也给我们扩大出口和利用国外资金带来了巨大的机会。亚太经济圈日益成为当今世界最具活力的地区。遍布全世界的海外华侨，有着强烈的民族认同感和高度的爱国热情，他们的财力、智力、信息和商业关系都是我们发展和改革可以借助的。

3.4　目前经济仍然保持着一定的增长势头。尽管经济的超高速增长也潜伏着许多亟待解决的问题，但是尚未出现停滞，使我们有一定的时间和能力来实施通常需要付出相当成本的重大改革措施。因为在经济增长过程中，各方面的利益关系容易得到照顾，人民的生活可以有相应的提高，这样改革可以得到比较广泛的支持。

3.5　在经济体制改革全面展开之际，政治体制改革及时策应，保证了经济体制改革的顺利推进。特别是在经济体制改革过程中，有一个自由的学术讨论气氛是十分重要的。经济学家能够畅所欲言，各阶层间展开广泛的对话，可以保证经济体制改革少走弯路，减小损失。

4.改革的不利条件

4.1　在进行经济体制改革而没有及时建立竞争性市场体系的社会主义国家里，几乎无一例外地发生了需求增长过猛，大大超过效率提高的问题。结果出现财政赤字和物价轮番上涨，给进一步改革造成困难。东欧一些国家在陷入这种困境后长期不能自拔。在我国，同类问题也已开始发生。1987年以前，尽管国家财政收入占国民生产总值的比重从1979年的27%下降到1986年的20%，但在扣除了物价因素以后，财政收入的绝对额还是逐年提高的。而1987年以后，扣除物价因素以后的国家财政收入是绝对下降的。同样，1987年以前，绝大多数城乡居民的实际生活水平是逐年有程度不同的提高的，而1987年有21%的城镇居民因物价上涨超过收入的增加，实际生活水平下降。这一切都使得社会对改革的承受能力变得脆弱起来。与此同时，近几年一直存在的通货膨胀，从1987年开始也有加速的趋势，1988年的通货膨胀率可能要超过15%。这种情况如不改变，任何比较重大的改革措施都难以出台或难以达到预期的效果。

4.2　地方包干强化了原有的行政性分权倾向，这不但使原有的不合理的产业结构凝固化，还造成盲目建设，重复布点，加剧市场的封锁割据和对自己管辖的企业实行行政保护，阻碍资源在全国范围优化配置。由于各地方财政状况不同，对企业的政策各行其是，使企业间原有的机会不平等之外又增加了新的不平等因素。层层包干强化了政企职责不分，加剧了政府职能转变的困难。现在中央掌握的财力不足以支持正常的宏观经济管理和改善产业结构，这在一定程度上削弱了中央对改革全局的控制能力。而地区之间优惠不等、“苦乐不均”，也使某些全局性的改革难以顺利推行。

4.3　由于双重体制长期并存，行政约束已经大大削弱而市场约束又未建立，现行经济体制中漏洞很多，正常经济活动所必需的规则与秩序难以建立，而干部队伍和行政部门则受到严重侵蚀。加之在各种试验和试点中对不同地区和单位采取了有区别的政策，于是某些从钻现行体制空子和从特殊政策优惠获益者，往往倾向于反对强化平等竞争和建立统一市场规则的措施。尤其值得严密注意的是，价格及其他方面的双轨制，使某些人或自钻门路，“以权经商”，或与掌握分配低价物资、贷款和外汇的官员相勾结，通过倒卖商品、票证、额度、批条，从差价牟取暴利。在改革进一步深化危及这种人赖以获利的特权土壤时，他们将会采取“打着改革的旗帜反对改革”的策略，阻挠市场取向改革的进一步深入。而如果迷惑于他们的言论，本来最坚定地支持改革的基本群众——工人、农民、知识分子和机关干部就会对改革产生怀疑和不信任心理，使我们在这场伟大的社会变革中处于孤立无援的地位。

4.4　我国经济改革的一个重要弱点，是理论准备不足。由于我国长期存在的只相信亲身经验、轻视理论指导和国际经验吸收的倾向尚未根除，理论工作中根据“精神”而不是根据事实、以政治“批判”代替实事求是的讨论等不良倾向仍有相当影响。

5.改革中应注意的几个问题

5.1　不追求过高的经济增长速度，不扩大总需求和总供给的缺口。尽管目前经济仍然保持着增长的势头，但是有种种迹象表明，正如有些经济学家在改革初期指出过的那样，国民经济比例失调和供求紧张的加剧，正使经济保持稳定增长和改革取得实质性进展变得越来越困难。因此，我们不但在实施中期规划的第一年要紧缩需求，稳定经济，适当放慢经济增长速度，而且要在整个规划期间始终将控制社会总需求作为保证中期改革取得胜利的头等重要的大事来抓。

5.2　一定要牢牢抓住农业、能源、原材料、交通、邮电等国民经济的薄弱环节，缓解国民经济的“瓶颈”。农业是我国国民经济的基础，只要农业上去了，其他事情就比较好办了。1987年副食品供应紧张，价格剧烈上升，我们不仅要看到其中的周期性因素，更要重视其中的趋势性因素。对农业生产中的潜在问题，千万不可掉以轻心。第一，要尽早解决农产品价格不合理的问题，调整工农产品的比价关系;实行土地有偿转让制度，实现土地经营的规模经济;鼓励农民增加对农业的投资，加强农田基本建设，逐渐实现集约化经营。第二，对乡镇企业既要大力扶持，又要积极引导。在一整套合理政策引导下，做到不仅乡镇企业能吸引农民投资，而且农业本身也成为有吸引力的投资领域。

能源、原材料和交通邮电部门是耗资多、建设周期长的部门。现在投资的亏空将使得20世纪90年代的石油供应量、铁路公路运力、邮电服务能力严重短缺。煤炭在一定时期内尚可维持增产，但受运力限制，非产地用煤也会日趋困难。如果这些部门的供求缺口过大，大步配套改革和放开市场有可能由于在短时间内使短期均衡价格突升，从而引起经济的剧烈震荡。因此，应该利用财政拨款和政策性金融，努力增加这些供给弹性较小部门的投资，缩小供求差距。

5.3　任何时候都不能放松科学和教育事业。国际经验和我们自己的经验都说明，人力资源开发对于国民经济稳定发展的重要性并不比固定资产投资为小，对于实现现代化，它同样是一种非常重要的积累方式。必须推行更规范的全民义务教育制度。发展中国家在基础教育(包括幼儿园和中小学教育)和基础科学研究方面的投资是长期稳定发展的必备基础。目前，教师和其他知识分子待遇偏低的问题，亟需妥善加以解决。采取鼓励知识分子从第二职业创造收入以“自救”的办法，产生了许多消极的后果。应该采取国际通行的办法，使知识分子既能提高效率，又能改善生活。我们必须清醒地看到，不管我们当前的改革取得了什么样的短期成果，如果我们耽误了一代甚至几代人的培养，削弱了今后技术进步的科研基础和技术后备，那么无论什么短期成果都会失去它最初的意义。

5.4　在继续破除平均主义的同时，绝不能进入一种违背商品经济效率原则的不公正分配状态。让一部分人先富起来，即让勤于劳动或善于经营的人得到较多收入的政策是完全正确的。但是，由于体制上和政策上的原因，例如，由于价格体系的严重扭曲和给“特殊政策”办法的滥用，最近一个时期以来，在不同行业、不同地区、不同单位以至不同个人之间的收入分配上机会不均等或同工不同酬的分配不合理情况越来越严重。这种“分配不公”的现象，已经引起群众的强烈不满，严重损害广大劳动者的基本信念和劳动积极性，破坏了社会生产赖以维持的激励体系，成为影响社会安定和阻碍进一步改革的一个重要因素。今后在处理与初次分配有关的问题(如价格、间接税)和与再分配有关的问题(如福利待遇、所得税)时，都要考虑机会均等和分配的公正性，特别是要尽可能保持初次分配的合理性，并对再分配调节的局限性有清醒的认识。

5.5　要搞商品经济必须有一个纯洁的有战斗力的党组织和清廉公正的政府，去经常地、制度性地维护经济社会秩序。从传统体制到新体制的转轨过程中，双重体制并存产生了许多漏洞和金钱诱惑的机会，这对各级党组织和政府部门是一个严峻的考验。我们必须清醒地看到，没有一个有战斗力的党和为政清廉的政府，改革是不可能取得成功的。而目前行贿受贿相当普遍，而雇员不经本单位同意收取回扣，居然成为“通例”。这种情况，不能不使人触目惊心。在改革中保持党的纯洁和政府清廉，必须动员社会舆论，分清是非，造成对贪污和腐败行为“老鼠过街，人人喊打”的社会环境，还要建立必要的制衡制度和类似于香港的廉政公署那样的执法机关，毫不留情地打击各种贪污和腐败行为。同时，要改善公教人员的待遇，以便以俸养廉。公共事业、教育部门和政府机关工作人员待遇微薄，是与财政，特别是中央财政的实际收入占国民收入的比重下降和绝对值负增长，过分虚弱有关的。这种情况必须改变。应当提高财政收入在整个国民收入中所占比重、中央财政收入在全部财政收入中所占比重，否则中央政府调控国民经济和实施改革措施的能力将日益削弱，甚至导致政府功能瘫痪。

5.6　加强法制建设，保障和推进改革。建立和完善法律体系，加强司法队伍的力量，提高司法人员的素质。现在最主要的问题已不仅是无法可依，而且是有法不依。增强干部和群众的法治观念，形成遵纪守法的社会风气，应该贯穿在改革的始终。

二、中期改革的实施步骤

6.第一阶段(0—1年):稳中起步

此阶段工作的中心，是从各方面为下阶段改革迈出决定性的步子准备条件。为此，要采取有力措施控制总需求，同时相机调整经济结构，改善供给。改革的重点，则是加强市场经济的组织制度建设，调整不合理的利益关系，缓解经济生活中的突出矛盾。这个阶段出台的部分措施，如控制总需求的措施，可能较快见效;还有许多措施，则是短期效果不显著而又为体制转轨所必需的，因此，也必须尽早起步。需要明确，其中某些工作是需要长时间才能完成的，从顺序的考虑出发，现在就应着手进行。

6.1　控制总需求和调整结构。总需求膨胀和两位数的物价上涨，对改革构成现实的威胁。因此，必须采取严厉的经济、法律和行政措施，控制需求，疏导货币，调整结构。

6.1.1　实行紧的货币政策和财政政策，严格控制总需求，把通货膨胀率控制在社会能够承受的范围以内。立即着手紧缩信贷、降低货币发行量。财政赤字不能再继续扩大，计划确定的赤字用发行债券弥补，不得向银行透支。

6.1.2　降低经济增长速度，压缩基建规模。采取坚决措施砍掉楼堂馆所和那些缺乏可行性、经济收益差的工程项目，对已经过于膨胀的某些加工工业，实行投资许可证的制度，或完全禁止新投资上马。对电力、交通等建设项目以及其他短线基础工业，则要采取特殊政策，鼓励发展。

6.1.3　流动资金贷款应区别情况，体现结构政策，重点控制下述企业的贷款:(1)经济效益差的企业;(2)产成品积压太多的企业;(3)投入库存过多的企业;(4)行政性公司;(5)技术落后、规模不经济的企业。

6.1.4　鉴于通货膨胀率上升，应立即提高存、贷款利息率，至少使真实利率为正，同时实行复利制。这样既有利于缓和贷款需求，又能防止居民提款抢购。对于政策性亏损和低利行业，实行财政贴息。

6.1.5　完全放开耐用消费品、高档烟酒等的价格，这些产品价格上涨带来的收入，少部分留给企业(但要控制使用方向)，大部分通过间接税形式上交财政。

6.1.6　严格实施增收节支的整套措施，控制集团购买力，加强审计，查封各种小金库。严肃财经纪律，对违反纪律滥发钱物的单位，一经查明，从严处理。对承包企业的留利，也应控制使用方向，防止消费基金的猛增。承包后留利成倍增长的，显然是由于基数不当，应重新调整基数。

6.1.7　有计划、有控制地拍卖一部分国有小企业和国家房产。拍卖所得资金应全部上缴国库。要严防舞弊行为。作价不能太低，防止加剧分配不公和不法分子趁机发财。

6.1.8　健全进出口贸易的数量控制和许可证制度，经贸部与海关税则委员会互相配合，坚决贯彻和体现国家的产业政策，防止资本的大规模重复引进，禁止某些产品如高级化妆品、洋烟等的进口，提高外汇使用的国民经济整体效益。

6.2　政府管理体制改革。

6.2.1　无论从稳定经济还是从加快改革的要求看，计划体制都必须率先改革。这就是将原来只是分钱分物、进行实物管理的计划机构改变成为能够负责制定和实施发展战略、产业政策以及财政、货币和收入分配政策的最高经济调节机构。该委员会确定国民经济活动的总规模和结构，协调各宏观调控部门的活动。省、市计委变成中央计委的派出机构，撤销县一级计委。如果我们不能在目前就着手这项工作，实行计委职能的转变，那么一旦按照原有计划体制、计划方法制订了“八五”计划，中期就不可能实行整个体制的转轨。另一方面，要控制需求、调整结构，计划系统的统一性也是非常重要的，否则重复布点、各自膨胀就难以制止。

6.2.2　各专业部转变职能，逐步使确定行业规划、实施行业协调、制定产业政策、提供信息和技术服务成为工作的重心。专业部可根据部门内产业分布情况在全国范围设立一些地区办公室或代表处(不以行政区划为依据)。地方工业厅局要相应改变为行业协会。

6.2.3　通信、邮政、供电、铁路等基础设施部门，航天、核工业等高技术行业，目前仍属自然垄断部门。这些部门应改组为公司，实行政企分开。分离出的政府监督机构，根据社会目标和协调各方面的利益的原则，分别与公司签订经营契约。这些公司则独立经营，实行经济核算。

6.2.4　鉴于目前偷税漏税现象十分严重、地方政府又经常干预税务部门工作的事实，建议将税务部门从地方政府中分离出来，实行垂直领导。在实行分税制、分别建立国税系统和地方税系统以前，财政包干体制中中央税种的税务工作由统一的国税系统执行。同时，要大力充实税收队伍，建立专门的税务法庭，组建税务警察。

6.2.5　加强经济监督、信息和综合管理部门，审计、海关、商检、工商行政管理等部门，应依照其工作性质，分别独立于行政机构之外，或实行垂直领导。为严肃必要的进出口数量控制和许可证管理，外贸行政管理部门也应实行垂直领导。

6.2.6　建设一支强有力的经济监督、经济司法队伍，乃是市场秩序得以维持、改革得以顺利进行的必要条件，这项工作贯穿体制改革的整个过程。目前应配合政府机构改革，从其他部门抽调大量干部，经过短期培训，充实税务、审计、海关、商检、工商行政管理等部门。这样既能克服精简机构后干部大量涌向行政性公司的弊端，又能解决监督管理部门人员严重不足的问题。同时，提拔财经、法律等有关专业毕业而又有实践经验的中青年担任负责干部，使这支队伍充满朝气。

6.2.7　建立管理国有资产的过渡机构，负责全部国有企业的清产核资、企业租赁和拍卖小企业的工作，实施部分国有大企业所有制改革试点和准备下一步公有制组织形式改组等项工作。中央国有资产管理机构可以根据需要设立跨行政区的派出机构，也可以委托地方代管。将来公有制经济不再以国家持股为主，而以各种代表公众的法人持股为主，所以，在机构设置时，一定要考虑不为以后的改革设置障碍。

6.2.8　扩充和改造现在的国土局，成立统一管理全国土地的机构。在国土调查、国土规划的基础上，研究如何开放土地市场以及对之进行宏观管理，制订土地使用、交易和管理的政策条例。

6.2.9　成立公平交易委员会和反垄断机构，保护竞争性市场的完整和统一。这方面可参照市场经济国家许多行之有效的做法。

6.3　新一轮企业改革的起步。

6.3.1　在清产核资的基础上，分别根据无偿、部分有偿、全部有偿的原则，拿出一批国营大中型企业实行公有制财产所有权的重新落实和组织股份公司。具体做法是:(1)组建一批既具有持股和资产管理能力又负有某项社会保障义务的非银行金融机构;(2)配合社会保险保障制度的改革，将部分国有产权作股划归养老金基金会和失业保险基金会等;(3)鼓励各类保险公司购买国营企业股权;(4)产权业已明确的金融公司和其他企业各种非政府机构，亦可购买国营大中企业股权;(5)已经股份化的企业，其内部组织体制实行相应改革，以适应新的产权关系要求;(6)试办股票市场。

6.3.2　继续实行承包制的企业，应尽可能使承包形式规范化:小企业实行个人或集体(组成法人)租赁，2/3的先进的和中等的大中型企业改行税后定比式承包，余下的1/3左右的低效或亏损企业实行递减补贴的税后比例承包。承包时要鼓励竞争，严肃合同。对那些明显缺乏原料和市场、技术设备陈旧、经营亏损或微利的企业，应当按产业政策要求关停并转，不能再搞微利的增利、亏损的减亏。另外，承包后奖金税不能起到控制个人收入和消费基金膨胀的作用，必须采取其他如分红或收入税的调节办法。

6.3.3　在农村，改革乡镇企业的管理体制。按照政企分开的原则，逐步理顺乡村企业的财产关系，禁止非法摊派行为。在农村进一步鼓励发展私营企业、合伙企业和股份形式的企业。

6.4　社会保险保障制度改革的起步。

6.4.1　要使结构调整和企业自负盈亏取得实质性进展，必须统筹建立全国失业保险基金。为求稳妥，起步时可先在城市工业部门开始，由税务部门代理征收，由劳动就业部门掌握使用。也可考虑将部分国有企业的股权划归失业保险基金会，以后股权收益成为部分资金来源。不论采取哪种方式，今后失业保险基金会应成为独立的机构。

6.4.2　改革目前的公费医疗制度，分行业或分地区建立医疗保险组织。医疗保险基金会是非官方的，投保时除用人单位承担部分费用外，个人也必须承担一定比例的医疗保险费用，改变低收入阶段已出现的高福利现象。

6.4.3　试办非官方的养老金基金会。起步时政府有关部门可会同基金会、总工会、企业家代表等，在科学测算的基础上，大致确定基本养老金和保险费水平、用人单位和个人分担比例等。根据我国目前的状况，基金来源除企业和个人以税收形式交纳的保险费外，可划出部分大型国有企业的部分产权交给养老金基金会，以股权收益补充资金来源，同时划出一部分职工作为该基金会的成员和服务对象。至于各种补充养老保险，完全贯彻市场化原则。养老金基金制度的雏形一经确立，政府社会保险保障机构的工作重心就立即转移到政策、法规的制订和监督、调解方面来。

6.4.4　全国统一建立贫困救济金制度，由民政部具体负责。要使贫困救济(今后包括失业救济)工作在目前的基础上有明显改善并形成一种制度，一个重要的前提是准确掌握全国低收入家庭的数量和分布状况，然后根据国力确定救济标准和形式。贫困救济制度的确立不仅对贯彻社会主义道德原则，而且对保持社会稳定、改革时期不出现动乱都是十分必要的。

6.4.5　农村的医疗健康保险、养老保险也应从这个阶段开始起步。这项工作对计划生育具有极大的促进推动作用。事实上，与其对独生子女本身实行优惠政策，还不如使其父母老有所养。当然，由于各地经济发展差异很大，农村工业较发达的地区可率先进行。

6.4.6　目前已普遍发展起来的人寿、财产保险公司应设法分离成几家，独立经营，互相竞争。

6.5　部分价格的调整的起步和市场培育。在采取措施控制通货膨胀的同时，市场形成方面的改革也应积极起步，这类改革应以利于吸收购买力为原则。

6.5.1　为保持农业稳定发展，适当提高国家粮食定购价格。同时，整顿和压缩城市平价供应量，相应减少合同定购总额。其他农产品定购价格应区别情况进行调整。与此同时，可以考虑取消农用生产资料，如化肥、塑料薄膜、柴油等的价格补贴。为熨平一些农产品的周期性波动，应建立平准基金，对这部分农产品实行最低保护价。

6.5.2　提高原油价格。在石油—化工部门内进行原材料、半成品和成品之间的价格调整，制成品价格原则上不动。

6.5.3　继续提高电价，每度电提高1—2分，对于增加发展电力的资金、提高用电效率都有好处。

6.5.4按照市场化原则，建立和发展农业产前产后服务的各种中间组织(其形式可以是私营的、合作制的、合股的等)，疏通农产品收购和运销渠道，健全农用生产资料的供应和交易网络。

6.5.5　发展批发贸易、建设城市生产资料市场。改造物资—供应部门，增强商业企业自主经营、自负盈亏的能力。在放弃价格管制的前提下，还可建立一些大宗矿物原料的期货交易体系。

6.5.6　改革原有土地制度，着手建立现代土地管理制度。当前的主要措施有:(1)成立国土管理机构，对全国土地资源进行分等分级的调查;(2)宣布现有土地包括农村土地的国有化，政府以宏观管理者的身份征收各种土地税，以所有者的身份收地租;(3)允许土地使用权转让，转租费由市场供求决定，政府可征交易税和增值税;(4)在农村实行土地国有化时，应将土地使用权永久性地交给农户，政府保留有偿征用的权利，但当耕地转变为非农用地时，应征收高额交易税和增值税。

6.5.7　积极发展非银行金融机构，如养老金基金会、各种保险公司、互惠投资公司和信托投资公司等，其他民间金融机构如城市信用社、农村民间金融机构，也应进一步发展。但由于本阶段负有稳定经济、控制需求的任务，因此，民间金融的发展以慎重为好。

6.6　调整利益关系。目前收入分配严重向以权牟利者和“倒爷”倾斜，脑力劳动者和体力劳动者收入倒挂，固定收入者生活水平下降等，这些状况引起社会各阶层之间关系紧张。在为转轨准备条件的阶段，需要及时调整利益关系，克服收入分配严重不公正的现象，缓解各种利益矛盾。

6.6.1　坚决打击贪污受贿、以权谋私的不法行为，清除各种腐败现象。对触犯刑律者，必须绳之以法，对违反党纪政纪者，在事实清楚后，应从严从速处理。

6.6.2　加强对各类公司、“三资”企业的管理。清理、整顿各种各类行政性公司，坚决取缔倚仗行政权力倒卖调拨物资、票证、批条、外汇、洋货的公司。制止官商勾结和以权经商的行为。

6.6.3改变征收个人收入调节税的软弱无力状态，在税收队伍充实力量后，按照税法严格征税。个体工商业者必须按规定建账，定期申报经营状况和收入。对偷税漏税的人，应进行经济的和法律的处罚。

6.6.4　提高公务员的工资待遇，促其廉洁奉公;提高教师和科研人员的工资，对其他固定收入者，如享受奖学金助学金的学生、退休职工，也应给予适当补贴。

6.6.5　注意改善低收入家庭的生活，至少不使他们的收入下降，以保持社会的稳定。

6.7　加强改革的规划、设计、宣传及干部培训工作。

6.7.1　体制改革已经从放权让利、以“破”为主的阶段转向实现基本转轨、以“立”为主的阶段，改革的战略和策略也应从分散突击的游击战转向全面推进的正规战。因此，当前在改革的指导规划上，一个很重要的任务是统一思想认识，实行战略转变。

6.7.2　加强对体制改革的集中领导，提高决策的科学性，防止和避免政出多门、步调紊乱的现象，即使各地、各部门可以分散进行的改革，也要在中央的统一规划下进行。

6.7.3　认真总结国内外体制改革的经验教训，加强理论研讨，集中优秀的理论和实际工作专家，抓紧研制体制转轨的策略步骤和配套方案，并组织对比论证，增强方案的科学性和可行性。

6.7.4　改革宣传的根本任务是，将中华民族艰苦卓绝、英勇奋斗的精神与现代商品经济的观念相结合，培育新型的社会主义商业文化。当前要把宣传教育重点放在(1)加快改革的必要性和紧迫性，(2)推进改革的艰巨性和复杂性，以便激励全国上下共同奋斗，争取改革的胜利。

6.7.5　充分发挥党政干部的领导作用和示范作用，为政清廉，与各种不正之风、腐败现象作斗争;充分发挥各级党、团、工会、妇联的积极作用，广泛开展遵纪守法、有理想守纪律的教育，带动整个社会风气好转。党风和社会风气的好转，是保证改革胜利的必要条件。

6.7.6　利用大众传播工具和党校、大中专院校培训各级经济管理干部和改革所需其他人才。

7.第二阶段(2—4年):基本转轨

这一阶段要实现经济体制基本转轨，即理顺基本价格参数，明确所有权的代表实体，进一步发展市场组织体系，政府经济管理基本上转入新的轨道，因此可以说是改革的决战的阶段。当然，在这一阶段并不能完成所有的改革任务，新经济体制的最终确立还需要更长时间。

在这一阶段上，各项改革措施必须是全面配套的。其中，最重要的是两个方面的改革:第一，消除市场参数扭曲，为形成统一有效的市场机制奠定基础。这涉及价格、税收、财政、贸易、计划、金融等方面的关系调整和机制转换。第二，建立起符合我国商品经济发展要求的组织制度和组织体系，这包括企业制度改革，公有财产所有权具体化，发展各种中间经济组织，形成政府新型的经济体系等。

第二方面的改革具有经常性和连续性，并不要求各方面措施时间上和空间上的严格一致。但是第一方面的改革却是有间断性或跳跃性的，内部联系非常直接，要求全国统一行动，并且各方面在时间上要衔接适当。

理顺基本经济关系的配套改革，具体实施步骤至少有两种选择。第一，在实施价格改革的同时进行税制改革(流转税全部转变为增值税、统一所得税、扩展资源税等)，实施分税制和新型财政体系，改革计划、物资、投资、外贸体制。第二，价格改革出台时相应调整税率但不动税制，放松计划、物资、外贸方面的直接控制，但维持旧的财政、投资体制，待价格改革推出去之后，再组织以财政、税收投资为重点的第二步改革。两种实施办法的改革内容和目的都是一样的，但技术上各有特点，值得再仔细研究。这一阶段改革所应完成的具体任务是:

7.1　计划—物资体制改革。

7.1.1　为了消除实物经济的残余，全面实现货币经济，要将过去的价格补贴全部“暗翻明”进入价格(包括工资)。其中包括:(1)对重点建设的材料和设备补贴;(2)对居民的消费补贴;(3)对出口亏损企业的补贴;等等。

7.1.2　直接生产过程全面进入市场协调的基本前提是废除传统的物资分配调拨制度，建立起生产资料流通的组织和渠道，与价格改革同步，形成完整的商品市场。

7.1.3　废除指令性计划，根据实际需要实施国家订货。从长远来看，国家不应对直接生产过程进行任何行政指挥和干预，投入和产出的衔接完全由市场来承担。政府为承担基本职能而进行采购订货，仅限于最终产品。但是，此阶段上还有一定数量的干预才能得到保证，因此，国家订货的范围和规模不能太小(见7.2.4—7.2.8)。

7.1.4　国家计划委员会将工作重点转移到发展战略和产业政策，结构调整仍将是中心任务。生产资料国家订货的管理由物资部全权负责，计委只研究总量和结构，不再分解指标和合同。物资部将国家订货区分为两类，一类是重要生产企业所需原材料，一类是重要建设项目所需的材料。对第一类，将指标下放给供货和使用企业，由它们自己签订合同，以后逐步减少强制性，过渡到完全的批发贸易。对第二类，由物资部代与供货企业签订合同，条件具备后取消代理，过渡到正常的批发贸易。物资部将在时机成熟时撤销。

7.1.5　各类物资供应机构一律改组为各种专业的或综合的贸易公司，按商业原则经营生产资料，向自主经营、自负盈亏的企业过渡。为此应调整经营差价，将风险基金摊入成本费用。同时还要核定各单位的固定资产和流动资金，实施与其他工商企业相同的所有制改革。

7.1.6　配合商业体制改革，在取消计划分配的调拨体制后，必须建立起大宗商品的交易所体系，主要从事原料的远期合同交易。商品交易所是非官方机构，由贸易公司自愿组成，但必须建立协调管理组织和成员资格的审查制度。政府必须对其进行监督。

7.1.7　在生产资料市场的初步发育的过程中，政府应当充分发挥调节、监管、信息服务等作用。应设立专项基金，由物资部掌握，在全国范围内建立起吞吐余缺、平抑价格的体系和机制。坚决以法律、行政和经济惩罚手段打击违法经营和投机倒把、扰乱生产资料市场秩序的活动。建立覆盖全国主要大中城市和主要生产厂家的生产资料信息网络，及时将存货和价格情况通报用户。

7.2　价格改革。

7.2.1　价格改革的重点是消除生产资料定价“双轨制”和一物多价现象。这项改革要按大类商品分步实现，首先应在一两年的时间内实现生产资料的价格改革。生产资料调价后，制成品价格基本上可以一次放开。粮油等农产品关系国计民生，供给弹性又小，其价格改革可能需要先调后放，逐步解决。

7.2.2　生产资料(非垄断部门)价格改革的办法是:对于高低价相差不十分悬殊的产品，可以一步放开;其他产品，先按测算的均衡价对调拨价定出最高限价，过渡一个短时期再放开。各种产品采取哪种办法需要分类研究，区别对待。鉴于“双轨制”的漏洞太多，弊病太大，对干部队伍的腐蚀作用太强，必须尽可能加速“两价归一”和放开价格的过程。

7.2.3　水泥、玻璃等建筑材料供求大体平衡，可以完全取消指令性计划，一次放开价格，除特殊情况外，一般不搞国家订货。

7.2.4　钢材和其他金属原材料的多数品种，计划内部分用户支付的实际价格已大大接近于市场价格，可以较快放开，为了维持正常的供货渠道不致紊乱，仍可对某些稀缺品种保留一部分国家订货，但不保价格。

7.2.5　化工原料种类很多，大部分放开，少部分仍可搞限价和国家订货。

7.2.6　木材统一实施最高限价，保留一部分国家订货。但必须限制国家订货的数量。为防止乱砍滥伐，应将提价收入限定用于发展林业，而不是用于伐木者的个人消费收入。

7.2.7　原油应大幅度提价，随后实施统一限价和国家订货。原油提价的幅度要达到使石化部门平均微利的水平，迫使它们挖掘潜力，提高效益，挤掉那些规模严重不经济的小企业。

7.2.8　煤炭资源丰富，为保持合理的能源比价，抑制小矿的盲目发展，在运输价格合理化以前，煤炭价格不宜提高太多，可能在相当时期内需要按均衡运价计算出分地区的煤价，暂由官定。一旦运价合理化，煤价即可放开。

7.2.9　持续地缓步提高电价，提价收入原则上由财政拿回，形成电力发展基金，用于电力建设。

7.2.10　我国幅员辽阔，地区差异很大，为促进各地区优势的发挥，在协调各地区利益的基础上促进地区分工(包括沿海同内地之间在对外开放方面的分工)，有必要较大幅度地调整运输价格。继续提高铁路运价，鼓励水运和公路运输的发展，相应提高汽车养路费和牌照税，或提高汽油价格，将提价收入用于修建公路。

7.2.11　原则上放开所有制成品价格，使它们完全由市场供求来形成。国家仅对在国内市场上具有垄断地位的少数企业的产品保留价格干预，即防止其制定不合理的价格以牟取垄断利润。除自然垄断部门外，价格要争取尽早放开。

7.2.12　有步骤地调、放农产品价格。对粮油合同定购价格、定量供应价格和其他食品零售价格，择机进行暗补转明补的改革，消除由购销价格倒挂所带来的种种弊端。

7.2.13　公用事业收费制度改革，由各地自行确定改革方案。如果需要继续维持低于成本水平的收费标准，则必须由政府制定补贴定额，以此作为企业经营目标。

7.2.14　继续深化城市土地管理制度改革，提高土地占用税费，逐步开展土地使用权的转移交易。

7.2.15　生产资料价格改革和调整的原则前提是维持制成品价格总水平的基本稳定。但是，加工制造部门很可能会转嫁出去一部分负担，从而促使物价水平有所上升。另一方面，消费品价格放开，自然会直接提高零售物价水平。此外，提价收入也难以全部通过税收上缴国家财政。总之，在价格改革的过程中将出现某些经济利益的调整以及分配再分配关系的变化。这些调整和变化，总的来讲是必要和有益的，个别需要加以补偿或给予一定的时间照顾，使当事人易于适应这种变化。

7.2.16　筹集价格改革资金是完全可能的。至少有如下途径:(1)最主要的措施是通过财税改革特别是税制改革，扩大税基，消除无规则减免和偷漏，可以大量增收节支;(2)只要使利率足够高并允许转让，就可以通过发行政府债券筹集到大量资金;(3)有偿出让和批租部分地产的所有权或使用权;(4)有控制地拍卖一些国有小企业;(5)有计划地从产品提价中拿回一部分收入;等等。

7.3　税制改革。

7.3.1　改革的目的是建立起适应现代商品经济的规范的税收体制和基本框架。新税收体系以增值税、所得税和资源税为主，消费税等其他多样化的税种为辅。其中，所得税主要是企业所得税，个人所得税的全面开征目前条件不完全具备，但是对高收入阶层应当普遍征收收入调节税。增值税是“二战”以后才开始在国际上流行起来的新税种，以增值税取代其他流转税，虽然对我国来说有一定难度，但是增值税已为各国经验证明特别适应现代商品经济和国际贸易，因此，应配合价格改革，积极采用。

7.3.2　在价格大体理顺的情况下，按不同所有制区分的企业所得税即应统一。原来全民、集体、私营和“三资”企业的所得税税率各不相同，即使在国营经济内部，实际利润上缴比率也差别甚大，这与商品经济公平税负的要求难以适应。统一后的企业所得税由于要改原来的税前还贷为税后还贷，势必要调低所得税税率。

7.3.3　发展和完善个人收入调节税。个人收入调节税的纳税人是高薪收入者，个体工商户和私营企业主应普遍纳税。私营企业所得税与其他企业的税率相同，但业主必须缴纳个人收入调节税。因此，私营企业必须将利润划分为企业基金和业主个人收入，不允许相互混淆。

7.3.4　将产品税、营业税等流转税全部改为增值税。行业之间的税率尽可能地拉齐，如果做不到统一税率，可分几个大类，随后逐步将税率靠近。个别服务行业和小企业仍可保留营业税。奢侈品和高档消费品在征收一般增值税以后，再征一道特种消费税。

7.3.5　一切矿产资源、水资源以及其他自然资源的开发和使用应缴纳资源税。土地使用应缴纳土地税。资源和土地的有偿使用通过两种形式实现:国家作为政权机关征收占用税，国家作为所有者获取收益。但是也可将两者合并征收。

7.3.6　全民所有的固定资产是重要生产资源，不能继续无偿使用。实行了所有制改革的大中型企业，税后利润按股分红，是解决这个问题的最好办法。暂时未股份化的企业，可先实行利税分流，税后利润按照一定比例上缴国家预算，作为使用固定资产的报酬，不再征收固定资金使用费。

7.3.7　整顿其他领域的小税种，开征遗产税、赠与税、筵席税、印花税等新税种。将企业负担的社会基础设施费用征收规范化、稳定化，统一征收教育税、城市建设维护税、城市规划税等，作为地方税种按所得计征。财政新增加的支出项目原则上要开辟新的税收渠道，从根本上杜绝以种种“大办”为名的任意摊派。

7.3.8　适应社会保障制度改革的需要，将企业和国家的一部分福利“暗翻明”，进入工资和成本，废止企业营业外账户的社会保障列支。基本社会保险由职工和用人单位共同支付，其中需要政府统一管理的社会保险项目，采用工资税的形式上缴预算，由税务机关代征(参见7.8.2)。

7.3.9　中央地方实施分税制。可供选择的形式有:(1)中央地方各自有一些独立税种;(2)一部分税种划开，一部分税种共享。在这两种情况下，中央税收收入的一部分可以返还地方，但返还的原则不是按比例而是按职能需要。税收机构应设立国税局和地方税局两套征收体系，部分中央税或共享税可委托地方税局代收。地方不应具有设立或取消税种的权力，但可自主调整地方税的税种和税率。

7.3.10　使用税收作为经济政策工具应当慎重，不能随意改变税率，特别是不能搞针对单个企业的税收优惠和歧视。中央税要坚持全国的统一性，地方税要坚持同一地区的统一性。

7.4　财政改革。

7.4.1　建立中央统一指导地方相对独立的新型分级财政。各级财政预算一律分立经常账户和资本账户。新型财政应当成为宏观调控的主要手段之一，在国民经济中发挥积极的引导作用。

7.4.2　按照商品经济统一市场原则，在中央和地方政府之间划清事权的基础上，以法律形式明确各级财政的收支范围。除公用事业之外，分离国家和企业的财务关系，各级政府预算与企业预算完全脱钩。政府财政无权干预营利性生产企业的经营，也无义务承担企业亏损。但是由于过渡阶段价格改革所造成的收入分配大调整，部分企业出现亏损且不具备倒闭条件，财政应设立专项的价格改革基金予以限期累减的救援补贴，地方政府也可以在政府定额支出的范围内拯救陷于困境的企业。不过这种过渡形式的运用必须从严掌握，尽快取消。

7.4.3　中央财政开支的一般范围是:(1)维持国家行政、国防、教育、外交、治安等政府基本职能的费用;(2)维护经济秩序，例如审计、海关、商检等方面的费用;(3)政府提供的科学技术、信息等服务的费用;(4)全国性的交通、通信等基础设施建设费用和环境保护费用;(5)全国统一管理的那部分社会保险和社会保障费用;(6)政策性融资费用。

7.4.4　地方财政开支的一般范围是:(1)地方范围内的行政、教育、治安等基本职能费用;(2)地区性公用事业和环境保护费用;(3)城市建设和住宅建设费用;(4)地区内土地开发费用。其他不应由地方政府财政承担的开支，如果在此阶段还不能完全取消，也只能暂时保留，随后创造条件逐步取消。

7.4.5　由于过去由地方政府承担的许多职能(特别是经济调控、监督、服务和社会保险等职能)改由中央政府的派出机构承担，地方政府的财政预算规模必须相应缩小。中央财政在全部政府预算中应当占70%左右。

7.4.6　地方财政收入不敷支出，中央财政应在批准的预算内根据统一的原则实施补助。中央财政给予地方财政的补助可以采取几种形式:(1)定额补助;(2)专项补助;(3)专项资本支出补助。中央向地方政府派出财政审计专员，监督地方政府的财政收支活动。

7.4.7　各级财政的赤字一律以债务弥补。中央财政债券发行，要严禁摊派，债息应完全由市场决定并由中央银行代理发行。地方政府发行债券或向银行告贷，必须获得中央财政和中央银行的同意并严格限制其规模和用途。

7.4.8　为了保证教育事业的发展真正适应现代化建设的需要，必须将发展教育作为各级政府的主要职能之一，并将教育经费作为各级财政的主要开支之一。各级财政应设立专门的教育事业账户，教育经费必须满足实现全民义务教育的要求，废止设置缺口、让社会摊派和馈赠来弥补的做法。在此基础上继续欢迎和鼓励社会各界和海外捐赠。

7.5　计划—投资体制改革。

7.5.1　从根本上改变传统的计划投资体制，进一步分化投资主体，缩小国家直接投资的范围和区域。生产性、营利性行业，原则上由控股公司企业和企业集团充当投资主体;政府直接投资主要限于基础设施、文化教育建设、全国性的国土开发整治和环境保护;在企业尚不具备承担能力前，中央政府保留对重要产业和新兴产业的政策引导性投资。

7.5.2　国家计划委员会对投资的管理必须从直接的立项分钱转变到以控制总投资规模、调整投资结构为中心的工作方针上来。调控手段是宏观财政货币政策、产业结构政策。在过渡时期，为确保对投资控制的有效性，计委仍有必要保留对重大项目的审批权力。但是，必须不断增强用发展战略和产业政策指导投资活动的能力。

7.5.3　政府投资分类管理。属于国防、教育、文化、科技、行政设施建设项目，由有关部门立项，财政部批准并拨付资金，有关部门监督使用。属于经济基础设施、固定开发整治项目，由有关的专业投资公司立项并筹集资金(财政拨款、政府债券、银行贷款等)，专业部门批准，投资公司负责经营和管理。属于风险性较大的商业投资，政府专业部门立项并向全国企业招标，由专业投资公司和国家银行帮助筹集资金，提供利率优惠，中标企业和企业集团具体实施投资，建成投产后偿还本息，产权归企业。属于有助于优化结构促进出口但企业投资有一定困难的生产性建设项目，企业立项可申请政府支持，政府投资机构根据政策提供信贷扶助。

7.5.4　发展和完善政府的投资融资体系。(1)在财政部指导下建立金融投资专业公司，主要任务是为政策性投资筹集资金选择对象，经营和管理有关资金。资金筹集途径有:预算基金拨款、国家债券、外债、银行贷款。(2)成立国民储蓄银行或邮政储蓄体系吸收长期性储蓄存款，与政府金融投资公司合作。(3)在建设银行基础上改组建立一家或数家国家开发银行。(4)直接负责项目投资实施。即监管实物投资过程的政府投资公司，属于过渡性机构，应逐步削减，最后完全撤销。政府投资融资机构的经营方针首先是完成产业政策目标，在此前提下最大限度地缩小成本，创造收益。

7.6　银行金融改革。

7.6.1　此阶段的目标是:健全银行体系，发展间接融资，鼓励直接融资，中央银行独立。从长远来看，我国金融体系应当形成间接融资和直接融资并重的格局，但是根据经济发展水平和技术素质，在一定时期内仍应坚持间接融资为主直接融资为辅的方针。因此，应当积极改造银行体系，同时鼓励非银行金融机构的建立和证券市场的建设，使两方面互相促进，协调发展。

7.6.2　必须对现有银行采取分化组合的改革措施。第一，区分一般商业金融体系和政策金融体系，前者按营利原则经营，后者为政策服务。原有的融资体系没有这种区分，弊端很多，不利于商业银行企业化。因此，要建立起新的政府投融资体系(参见7.5.4)和负责出口信贷的专业银行以及外贸保险机构，为出口企业提供优惠贷款和担保，独立于民间银行体系和金融机构之外。第二，从组织上分离长期信贷和短期信贷业务。过去的专业银行同时从事两种业务，不利于业务发展和宏观管理。将各专业银行从事长期信贷业务的部门和附属的信托投资公司，调整组建成独立的投资银行或长期信用银行。第三，将专业银行改组为企业化的多功能商业银行，并加速实现它们之间的竞争关系，对城市信用社逐一进行资格审查，升格为商业银行。国际经验表明，银行是典型的中等规模经济。根据我国情况，地区性的大银行的规模，初始时可以设置在开户20000左右，以后由市场确定调整到适度。

7.6.3　将工商银行和农业银行的全国性体系解体，组建为若干个各自独立、业务交叉、相互竞争的商业银行。同时，保留和建立交通银行一类的商业银行。银行改革同时包括所有权明晰化的内容，采取与工商企业股份化相同的办法。为确保价格改革的顺利，银行体系的上述根本改革应放在价格改革出台后，形势大体稳定的情况下再实施。

7.6.4　继续鼓励引导非银行金融机构的健康发展。首先，要加强对城市信用社和农村的互助金融机构的管理，建立起法律规范。其次，在深化社会保险保障制度改革的同时，进一步发展独立的养老金基金会和保险公司，以法律界定清楚不同性质机构的投资范围和投资方式(参见7.3.8，7.8.2)。再次，分解国家保险公司，允许民间保险机构的发展，形成门类齐全竞争充分的商业保险体系。

7.6.5　以“调放结合，先调后改”的方针逐步理顺利率体系，实行复利制。利率的高低应追踪物价，重点调整一年期以下的储蓄存款利率，同时逐步提高定期存款利率，使同样期限的定期存款与储蓄存款利率相等。贷款利率应拉开不同风险、不同成本、不同期限贷款的差别，风险大、成本高、期限长的贷款必须实行较高的利率。在存款利差的相对关系上，应适当缩小利差，以便为银行企业化创造条件。为保持金融市场的稳定和改革的顺利，中央银行仍然要控制利率的水平。

7.6.6　继续稳步发展金融市场，推动直接融资。直接融资不仅具有降低筹资成本，提供多种选择，加大资金横向流动，有利于形成明确所有权等优良特征，而且对于传统金融机构扫除官气，间接融资健康发展具有重要意义。在全国主要大城市建立证券交易所，经中央银行批准的企业可发行股票和债券，并上市交易，开辟国际市场，逐步形成灵活的交易制度。

7.6.7　发展票据市场。随着生产的发展，企业在产品销售方面的竞争加剧、赊销增加、商业票据增加，银行应逐步扩大票据贴现和抵押贷款业务，以此方式向企业提供资金，缩小完全信用性放款的范围。继续巩固完善同业拆借市场。中央银行建立起票据再贴现和债券短期买入制度，改变商业银行对中央银行在完全信用关系上的依附。

7.6.8　中央银行的独立性具有非常重要的意义。应将中国人民银行从政府序列机构转变为直接对全国人大常委会负责，以保证货币稳定为基本职责的中央银行，通过法律程序将货币政策的决策权交给人民银行。人民银行行长实行固定任期制，任期内除有违法行为，不得以任何理由撤换。人民银行将充分听取政府对货币政策的意见，接受人民群众通过人民代表大会的监督。但是，人民银行由专家组成的中央银行委员会，将根据自己对经济金融形势的判断，独立地掌握货币政策，决定货币供应量的增长幅度、贷款和利率结构的调整。人民银行的决策一旦报经人大常委会审查通过，人民银行将独立地行使职权，不受任何干预。

7.7　外贸改革。

7.7.1　外贸管理体制改革的方向是:建立一整套符合市场经济规律并适应对外开放的调节体系，实现外贸活动的企业自主经营、自负盈亏和广泛扩权，创立公平竞争的外部环境;同时改善和增强政府的宏观调控能力，提高国民经济的开放程度，更好地利用国际经济环境，加速我国经济的现代化。

7.7.2　必须从根本上打破统负盈亏的出口财务体制，这有赖于在以下几个方面取得实质性进展:(1)在价格改革和税制改革的基础上，实行出口全部退还各种间接税的制度。从事收购活动的，退税给外贸企业;承担代理的或生产企业自营出口的，退税给出口商品的生产企业，出口退税由中央财政统一负担。(2)按照均衡汇率调整人民币的外汇比价，发展外汇调剂市场。根据价格改革的情况，暂时可在单一官方汇率和贸易非贸易双重汇率制中作出选择，尽快走向贸易外汇的自由兑换制及与之相应的单一汇率制。(3)加强外贸信贷和保险工作。调整出口信贷和利率政策;成立专门的外贸信贷机构(参见7.6.2);中国银行开发远期信用证贴现和出口信用保险业务;等等。价格体系的理顺，使大面积亏损得以消除，少数幼稚工业的出口亏损可以通过信贷保险等方面的优惠加以弥补，不宜再搞补贴。外汇留成是汇率不合理的结果。因此，应根据汇率合理化的进程逐步取消外汇留成制，或完全按市场均衡汇价结汇，尽快提高外汇留成比例，达到100%。

7.7.3　改革不合理的进口作价、税收制度，以建立促进国民经济健康发展的进口体制。首先应当改变本币高估的汇率，这是奖出限入、改变进口结构的根本办法。其次要实行进口代理作价和内销价格完全放开的办法，使其反映国内市场供求，消灭进口补贴。第三，对进口产品统征增值税，调整关税税率，缩小关税税率差异，用税收调节进口，贯彻产业政策。

7.7.4　实行彻底的政企分开，加强外贸立法、组织和宏观协调。充实提高外贸监督系统和信息体系，将外贸管理纳入法治轨道。取消地方政府的外贸行政管理职能，经贸部按经济区划在地方设派出机构。经贸部的主要职责是:(1)研究制定外贸方针、政策法规、条例，并负责监督实施;(2)拟定外贸长远发展规划、出口战略;(3)审核由国家外贸公司统一经营商品的目录范围，负责管理进出口许可证和配额，指导放开经营的商品出口活动;(4)组织建设对外经济贸易信息网络，为企业服务;(5)研究制定外贸的国别(地区)政策、多边贸易政策，代表我国政府参与国际贸易组织协定以及谈判;(6)研究设计外贸经济调节手段，组织实施;(7)参与关税规则委员会工作;(8)审批外贸机构、企业的设立，进出口商会的设立和撤销;等等。

7.7.5　扩大企业的外贸自主权。各类营利性企业都有权从事外贸活动并不受专业分工的限制(个别国家控制的商品除外)。企业的组织形式由各个企业在市场竞争中自行选择，不作硬性规定。工业企业有权自营进出口或委托代理、垄断其产品，除极个别商品外，对市场国家贸易一律取消指令性计划。

7.7.6　推行出口配额招标和拍卖分配制。出口配额招标拍卖分配及其连带的许可证制度是一种半直接的总量控制手段，过渡时期必不可少。实施出口许可证控制的范围今后逐步缩小，最终只限于对国际市场上有进口配额的出口商品配额。分配要力求公平，不搞歧视，不分亲疏。可对一部分商品实行新增配额招标的办法，使效益最好、创汇率最高的企业优先获得配额。对那些出口赢利较大的商品，采取配额拍卖的形式分配。允许配额交易，使经营企业根据国际市场行情和国内竞争能力的变化调整自己的出口活动，在保证效益的同时，提高总量控制的灵活性。

7.7.7　改革外贸经营体制，继续扩大生产企业和企业集团直接经营外贸的数量和范围，大力推行进出口代理制，各类外贸企业都实行自主经营，独立核算和自负盈亏。按商品性质实行不同的进出口经营方式:(1)大宗初级资源性商品和部分政府协定贸易商品，由特许的国家外贸公司统一经营;(2)国内价格太低或国际市场上有进口限额的商品，由有经营能力的企业申请配额经营;(3)放开经营的加工制成品，由各种企业自己自主经营。为增强外贸组织的自我协调和通过经济参数间接控制的能力，应大力发展进出口行业商会，鼓励扶持商会的建立和活动。

7.8　工资就业和社会保险制度改革。

7.8.1　为确保价格改革的顺利实现，工资制度的改革应当放在本阶段后期进行。工资制度的最终合理化，有待于劳动就业制度的彻底改革，因此，本阶段确定的工资制度仍然具有过渡性质。

7.8.2　在以往社会保险制度改革的基础上，此阶段要同房租改革相配合，实现所有福利补贴“暗翻明”，进入工资和工资性费用，打入成本。具体说来，首先将过去由企业统一负担的退休、医疗和工伤保险，一部分加入工资，一部分继续由企业负担，分别由企业统一向选定的养老基金会和保险公司缴纳。工人转换工作单位可转移账户。其次，对于失业保险和社会贫困救济，由职工和企业共同负担，一并上缴社会保险费，分别由劳动部和民政部管理使用，工人转换工作单位，权利不变。第三，工人收入有余，可自由加入银行的保险储蓄和各种保险机构及保险项目作为补充保险(参见7.3.8，7.6.4)。

7.8.3　废除统一的奖金制度，将原有的奖金和工资合并。参考测算的平均职工收入水平，政府颁布分行业的工资标准公式及适当的浮动率，企业必须遵照执行，不得突破。在法定限制内，企业可自由调整内部的工资结构。原来的实物补贴必须货币化、工资化，不允许企业以任何名义发放实物。政府斟酌情况实施工资税。随着价格合理化和劳动力市场的形成，对工资的这种参数控制办法将逐步取消。

7.8.4　在上述工资和社会保险制度改革推出之后，不同所有制、不同工龄、不同用工形式的在职职工基本待遇大体相同，劳动市场的开放就具备了条件。但是，为了减少社会震荡，企业招聘和辞退职工的频率应逐步提高。特别是对于不符合企业要求的员工，正式辞退之前应先给予警告性处分，视情况再决定辞退。接近于退休年龄的不称职职工，尽量以提前退休代替解雇。

7.9　企业制度改革。

7.9.1　企业制度改革的目标，是使原有的国营大中型企业都成为自主经营、自负盈亏的法人组织。这里所说的经营自主权，包括:(1)定价和决定销售的权利;(2)购买投入物的权利;(3)决定进入任何市场的权利;(4)决定从事进出口或委托进出口的权利;(5)决定雇用的权利;(6)决定增资、合并、增设分支机构的权利;(7)确定在银行开户和融资的权利;(8)决定内部组织结构和管理方式的权利;(9)选择注册及缴纳中央税收地点的权利;等等。任何单项改革，包括所有制改革，都不可能使企业真正拥有这些权利。只有在改革配套进行的条件下，与其他方面特别是市场体系的建立相配合，同时进行企业制度的改革，才能做到这一点。

7.9.2　在上阶段工作的基础上开始大面积开展全民企业所有权明晰化的改革。此阶段应将全部大中型企业按第一阶段确定的方针转换公有制主体，组织股份公司，将政府拥有的企业股份转移给竞争性的基金会及其他法人组织，允许企业互相持股。将适于私人经营的行业的全部小企业拍卖、租赁给集体和个人经营。撤销国家固定资产部。保留国家所有权的公用事业，具体所有者代表机构改设在有关专业部门或财政部门。不过这一改革需要的时间很长，不一定能在本阶段全部完成。

7.9.3　大中型企业股份化以后，即由股权持有者会议决定委派人员组成董事会。董事会成员可以是外来的，也可以是企业内部人员。董事会制定企业的发展战略，招聘、任命和辞退经理，确定税后利润的分配方案。

7.9.4　除少数自然垄断企业之外，其他一切企业，不论所有制性质如何，一律与政府脱离隶属依附关系，经营完全独立。享受过渡性政策补助的企业与政府财政部门签订补助递减议定书，到期即结束财务关系。

7.9.5　鼓励各种经济形式，特别是混合经济形式的企业发展，使所有制结构更加多元化，以适应生产力发展水平的客观要求。

7.10　农业体制改革。

7.10.1　明确土地的国家所有权，同时将土地使用权永久性地交给农民，除非工业和城市建筑需要，国家不再收回对土地的直接经营。土地使用权可以有偿转让，但是地价超出原经营者投入形成的附加价值之外的部分，归国家所有。土地分配和转移的管理由农村联合协会负责，大体上每个乡成立一个协会。

7.10.2　将全部农业用地分等划级，设置土地税。为鼓励农业发展，可以考虑免收绝对地租，但是级差地租应当征上来至少是成比例地征上来。农业用地分等划级是一件非常复杂的工作，只能由粗到细，逐步完善。

7.10.3　以自愿为原则，鼓励农民建立为农业生产和销售提供互助服务的农业协会，联结国家和农民、城市和乡村、生产和流通。农协为农户提供技术、市场信息、优良品种以及其他各项必要的服务。

7.10.4　严格控制土地非农化，为此加征农田征用税，税率适当保持较高水平。整顿企业，选择条件较好的乡镇，作为农村工业发展的集中区域，鼓励在那里开办或向那里搬迁工业、商业企业。

7.10.5　在继续调整农产品价格体系、提高国家合同订购价格的同时，发展和完善农产品流通体制，提高政府调节农产品供求的实际能力。在本阶段后期形成小宗产品基本放开、大宗产品有少许保护的价格体系，取消对市民的补贴。

7.11　政策配合。

7.11.1　实行适度偏紧的宏观需求管理政策，尤其是在初期，价格改革出台时要严格控制信贷规模和货币发行量。随后视情况逐步放松管制，灵活操作，视经济效益的改善进度和自愿储蓄的程度，确定合理的增长速度和相应的货币政策，保证经济在稳定的基础上成长。

7.11.2　运用财政、信贷、外汇等手段继续促进结构调整，在必要的场合以法律(例如产业振兴法)和行政手段推进结构合理化。

7.1 1.3　对低收入阶层和社会集团实施物价补助，缓解社会矛盾，提高承受能力。

7.1 1.4　旗帜鲜明地反对投机倒把、行贿受贿、破坏改革的行为，严厉惩处违法乱纪者，特别是党政机关内的腐败分子。

7.11.5　开展广泛的宣传教育活动，将改革的内容告诉人民群众，争取全社会的自觉支持和合作。

8.第三阶段(5—8年):巩固完善

巩固和完善新经济体制，继续发展健全市场体系，重点是加速资金市场和劳动市场的开放，与此同时，使土地市场和商品市场进一步成熟，政府管理体制进一步适应市场经济，形成企业自主经营、自负盈亏和自由竞争、自动淘汰的机制。

8.1　资金市场。

8.1.1　完成前一阶段开始起步的银行体系改革。银行的组织形式一般为股份有限公司，金融机构、企业都可以入股。董事会是决策机构，它代表股东行使职权。日常经营由董事会聘任的总经理全权负责。银行转入完全的企业化经营。其主要特征是:(1)以利润为目标，完全承担经营风险和自我发展的责任;(2)有独立的自有资金，成为完全意义上的法人;(3)中央银行不负责供应其资金，任何部门不得对其进行行政干预;(4)经济利益与经营效果完全挂钩。

8.1.2　利息率基本放开，形成以中央银行再贷款(再贴现)利率为基准的利率体系，专业银行贷款利率随基准利率的变动而变动，中央银行只管存款利率的上限和贷款利率的下限。但是中央银行仍然保留规定固定利率或冻结利率的权利。

8.1.3　货币市场中承兑贴现市场成为重要组成部分。根据实际需要，成立或鼓励创设若干承兑贴现银行，成为连接商业银行和中央银行的桥梁。企业挂账形式的相互拖欠全部变为约期的票据形式，票据的承兑、贴现和中央银行的现贴现成为普遍的金融服务。

8.1.4　同业拆借市场真正具备“救急不救贫”的本来形态，即成为弥补银行同业间每天票据交换后产生头寸不足的“日拆”，银行调剂和利用资金的效率大大提高，从而使该市场成为反映全国银行储备资金松紧程度的敏感指示器，并成为中央银行货币政策发生作用的支点。

8.1.5　加强对“平行货币市场”的管理。主要的平行货币市场可能是:(1)农村或地方上的非银行金融机构参与的短期资金市场;(2)存单市场。对这类货币市场，中央银行只能通过对银行体系和主体货币市场的调控来影响，不可也不必要干预太多。

8.1.6　在长期资金市场上，由于多种金融机构的出现和增加，交易机构和技术、设施的完善，证券交易规模和范围得以迅速扩大。进入股票交易市场的将主要是养老金基金会、投资公司、保险公司，以及企业和企业集团、公共持股机构，参与债券买卖的将是各类银行和金融机构、企业、居民。所有这些证券买卖都必须在证券交易所进行，由登记注册的专业证券公司或经纪公司代理经营，政府主管机关必须严格审核这些交易机构的信誉和素质。建立对证券发行的资信审查、价值评估的严密制度。政府管理逐渐从直接转变为间接，交易所最后成为从事证券交易业务的金融机构的联合自治。

8.1.7　在证券市场中，国债市场必然占据举足轻重的地位。估计在此阶段的后期，我国的国债规模将达到当年财政收入的总水平，二级市场的交易量将大大增加。国债主要是中央政府发行的各种债券，必须严格限制地方政府发行债券。中央银行承担政府债券具体发行工作，调节管理国债二级市场。

8.1.8　可选择一两个金融发达地区，试办金融期货交易。金融期货市场的交易原则是，通过合同事先确定价格和购买数量，到约定时间买卖某种金融票证。这种市场对证券持有人不受因证券价格变动带来的损失和稳定证券价格有一定的积极意义。股票、债券、黄金和外汇均可作为期货进行交易，但一定要慎重实验，逐步扩大范围。

8.1.9　银行信贷仍将是投资的主要资金来源。必须加强银行竞争，分散资金风险，更好地发挥间接融资的优点。政府金融体系提供的资金，主要采取信用形式，因此，经营管理素质必须不断提高。应当加强政府和民间金融机构之间的业务交流、人员交流。

8.1.10　进一步完善和发展中央银行的调控手段，健全政府金融管理体系。首先，应建立金融系统的鉴别、立法机构。在人大常委会中设立一个金融政策委员会，组织有关专家，设计、制定和修改金融法规。第二，完善金融秩序。建立起严格的金融机构登记审查制度，不符合条件者一律不得营业，违法者一律依法处以惩罚。第三，金融机构必须有明确的业务范围，未得到主管机构批准，不得从事超出注册业务范围的金融活动。第四，中央银行会同工商管理机构共同监督金融组织;它们也可委托金融联合会等自治组织进行监督活动。

8.2　劳动市场。

8.2.1　全面完成国营部门社会保险福利制度的改革后，在各种所有制形式的经济组织中就业的职工获得了基本相同的权利和义务。任何职工和聘用单位都必须向国家统一的失业救济基金和贫困救济基金缴纳保险费，任何职工和聘用单位必须按照法律规定的限度向自由选定的养老基金会、医疗保险公司缴纳保险费;任何职工都有权参加其他附加保险。真正社会化了的统一的保险保障制度维护了职工的最基本利益，使得劳动力的自由流动具备了最主要的前提条件。

8.2.2　进一步提高全社会个人收入的货币化和透明度。重新调整国家的工资限额表，建立个人收入申报制度。在高于最低工资水平和低于最高工资水平的范围内，企业有很大的选择余地，但是，最高工资水平之前的某一点被确定为个人所得税的起征点。在劳动力流动性不断提高的情况下，同一行业同一技术水平的劳动者，即使是在不同的经济组织，收入水平也会越来越接近。

8.2.3　建立全国统一的劳动管理机构。地方劳动局和就业登记所视为劳动部的派出机构，工作内容是:(1)调查和预测就业情况;(2)提供就业信息;(3)发放失业救济金;(4)保护劳动者利益;(5)协调用人单位和职工的矛盾与纠纷。

8.2.4　用人单位有权根据实际经营和发展的需要招聘和解聘职工，但是必须符合法律规定的公平原则。劳动者有权投诉用人单位的解聘决定，劳动仲裁委员会负责审理。在失业登记所注册属于非自愿失业的劳动者可享受累减的失业救济补助。有适当的就业机会但个人不愿从事这种工作的劳动者，被视为自愿失业者，不享受失业救济补助，拒绝参加劳动就业机构推荐的招工登记考试，被视同为自愿失业。

8.2.5　开放劳动力市场，保持一定数量的待业劳动力是提高经济效益，从根本上抑制工资膨胀的保证。我国经济在相当一个时期内都存在着巨大的增长潜力，劳动力市场的开放使这种潜力得到有效的发挥，而不至于形成太高失业率(如果不考虑农村的隐蔽失业)。在城市存在3%—4%的失业率是正常的，其中一半以上的失业者可能是自愿失业。但是，考虑到社会稳定等因素，在就业安排上对城乡劳动者仍然应当保留一定程度的区别对待。在同等情况下应优先照顾城市居民、本地居民。控制农业人口的非农化速度。

8.2.6　应使高级管理人员和高级技术人员的工资水平大大超过平均工资水准，但是，为了抑制工资攀比和消费膨胀，应当通过个人所得税来加以调节。聘用单位可以支付高工资，但必须依照统一税则纳税，禁止提供其他非工资优惠。个人所得税起征点逐步上移，以适应经济发展和市场竞争的需要。

8.3　土地市场。

8.3.1　国家土地管理制度的规范化，是土地使用权自由转移的基本前提。原来占用土地的机构、组织和个人，必须向政府有关机构重新申请土地使用权，得到批准后才能继续有偿占用土地。新申请土地使用权的单位和个人，在获准后，必须交纳租金，或者采用连续付费形式，或者一次性购买使用权若干年。土地租费的确定以土地等级为基础，根据市场需求的变化不断调整。土地批租应实行招标制度，鼓励土地使用方面的自由竞争，提高土地利用的经济效率。

8.3.2　拥有土地使用权的组织和个人可以有偿转让土地的使用权。转让付费水平随市场行情确定。国家开征土地交易税。税率分为两种，即对原来购买使用权者出让土地征较低的税，对原来以连续付费形式占用土地者出让土地征较高的税。必须建立完备的土地交易法，对违法投机者给以严厉打击。

8.3.3　农业用地的使用权区分为地面权和地底权。农民可以自主支配的是地面权，地底权仍属国家。国家同样可以将地底权有偿转让给经济组织，并确定时间期限。经济组织交付租费相当于绝对地租。级差地租收益通过资源税来征缴国库。

8.3.4　进一步健全和完善土地管理机构，有土地的法律规范。政府土地管理机构及其委托管理机构代表行使土地所有者的职能。

8.4　商品市场。

8.4.1　商品市场在此阶段上继续成熟。政府对商品市场的管理主要通过法律手段来实现。必须对各类商品都建立起专门的质量标准和经营规则，以法律形式确定下来。商标问题、市场份额问题、价格歧视问题、消费者权利问题等都有详尽的法律规则。

8.4.2　在现货市场已经较为健全的条件下，需要特别加以发展的是期货市场和期货交易。在现货市场基本成型、合同订货成为大宗原料购销主要形式的条件下，期货交易的扩大显得非常迫切。应当在以往实践的基础上制定出期货交易法规，同时考虑将期货交易适当集中，鼓励不同地区的商品交易所合并。

8.4.3　与商品市场发育关系甚大的另一个方面，是进出口贸易制度的发展。价格体系的合理化和汇率、利率的调整，使得对外贸易的直接控制在许多场合成为多余的或障碍性的东西。因此，需要根据实际情况，缩小许可证和配额管理的适用范围，取消外汇分成制度，进一步开放外汇市场。政府对外贸的调控，更高地依赖法律和以税收、信贷为主要手段的经济调节体系。

8.4.4　随着商品市场和要素市场的完善，外资、合资企业在使用土地、能源、设备等投入品和产品销售、税金缴纳等方面与国内企业享受同等待遇。

8.5　政府经济管理体制

8.5.1　政府的经济管理体制基本成型。中央政府主要承担宏观经济调控的职能，地方政府也不干预企业微观决策，它们的主要任务是为经济发展创造环境，提供服务，保证市场竞争秩序。

8.5.2　中央政府的经济管理体系由相互独立但又相互依赖的几个分系统构成:(1)总量调节系统，主要由财政部、中央银行构成;(2)结构和发展系统，主要由国家计划委员会和专业部构成;(3)信息系统，由国家统计局、经济信息中心和各有关部门构成;(4)监督系统，由司法部门、审计部门和监察部门组成;(5)劳动就业系统，由劳动部、民政部和有关基金组织构成;(6)收入调节系统，由税务部门和社会保险部门构成;(7)农业生产和销售管理系统，由农业部和商业部构成。上述七个系统都是覆盖全国垂直独立的，不受地方政府干预。各级政府还将对一部分公用事业实行直接的经营管理并充当这部分公有资产的所有者代表。

8.5.3　地方政府的主要职能是:(1)在全国性法律规定的范围内进行地方性立法;(2)制定指导性的区域发展规划和发展战略;(3)通过地方财政安排，自主确定公用事业等基础设施建设;(4)规划和确定地区资源开发、自然环境保护、投资环境改善、科教文卫及服务事业的开发;(5)确定和实施社会福利计划;等等。

8.5.4　全面推行国家公务员制度。国家公务员的管理应区分政务类和业务类、中央政府类和地方政府类、内政类和外交类。业务类公务员实行公开竞争招收和按照工作实绩晋升的制度。招收考试面向全社会，择优录用，由专门的招收委员会负责。晋升采取补缺形式，由临时设立的晋升委员会民主评议决定，废除上级提名任命的办法，政务类公务员或直接由选举产生或由选举产生的政府负责人任命。

8.5.5　继续发展和加强人民代表大会对经济政策的监督。政府定期经常向人大或其常设机构报告经济，重大决策必须经人大讨论通过。人大应设立各种专门的经济委员会，独立开展工作，反映人民群众的意见和要求，向政府提出建议和批评，对重大经济问题进行专门调查，拟定有关法律草案和法律修改草案，如此等等。

第三阶段结束以后，建立新经济机制的任务已基本完成，新经济体制已经确立。但是，改革并没有最终完成，在新的历史时期内政治改革将成为中心任务，经济改革进一步深入的方向是，使经济体制现代化、规范化和进一步开放。

【注释】

[1]1987年底1988年初，国家体制改革委员会组织开展经济体制改革中期规划研究(简称“358规划”)。以吴敬琏、周小川为首的“吴敬琏课题组”于1988年5月向国家经济体制改革委员会提交了这一研究报告。课题组成员:李剑阁、郭树清、刘吉瑞、楼继伟、石小敏、丁宁宁、李运奇、杨建华、胡和立、张小济、冯艾玲。