谋求发展安全伙伴关系

第二节　谋求发展安全伙伴关系

美国在安全领域的对华接触政策，首先体现在促进中美两军关系的发展上。根据佩里的阐述，美国发展对华军事交流主要有以下目的^[23]：

（1）推进防止大规模杀伤武器扩散的政策目标；

（2）促使中国在美国利益面临挑战的亚洲地区——如朝鲜半岛、亚洲次大陆和东南亚——发挥积极作用；

（3）开辟同中国人民解放军进行交流的渠道，影响中国军方的政治和军事观点；

（4）促使中国国家安全机器更加开放，使中国的军事战略意图、武器装备的采购、国防预算和运作程序更加透明；

（5）沟通双方的战略意图，建立相互信任。

为实现上述目标，美国的努力主要集中在4个方面，即高层互访、功能性交流、建立信任措施和发展安全合作。

高层互访。1989年的“六四”事件后，作为美国对华制裁措施的一部分，布什政府停止了中美军方的高层互访。1993年10月31日，负责地区安全事务的助理国防部长傅立民（Chas Freeman）访华，标志着中美军事关系正式开始解冻。这次访问的大背景是，克林顿政府执政之初，把人权问题和不扩散问题作为对华政策的重点，频频向中方施压，从而导致中美关系在1993年夏呈现螺旋式下降的势头。在此情况下，白宫、国务院和国防部负责中国事务的官员主张改变对华交往的策略，提出了“全面接触”的方针。美方希望通过扩大中美高层接触来改善双边关系的气氛，“以更多的谈判、更高层的访问达成的更加广泛的原则也许能够提供双方可以在难以解决的问题上取得进展的环境。”^[24]克林顿政府之所以决定把恢复军事交往作为实施新的对华政策的第一步，主要是由于他们所觉察到的中国对美情绪的变化。首先，美方注意到，在1993年夏，中国大陆和香港的报刊都发表了一些尖锐批评美国的文章，美方认为，这些文章反映了中国领导人的态度，表明中国正对美国的一系列要求采取强硬立场。其次，一些美国军方人士认为，中国人民解放军越来越怀疑美国的对华意图，中国军方领导人开始视美国为中国的主要敌人。基于上述判断，克林顿政府希望恢复中美军事交流和对话将有助于扭转这一趋势^[25]。傅立民在访华期间同中国军方高层领导人进行了会谈，讨论了地区安全、不扩散和中美两军关系等问题。关于两军关系，傅立民向中方提出了中美在参加联合国维和行动和军转民方面开展合作的设想，并建议重开两军的对话和交流，得到中方的响应。但是，美方却无意取消“六四”事件后宣布的禁止向中国提供军事技术等项制裁措施。傅立民向记者表示，由于苏联的瓦解和国际形势的巨大变化，中美没有必要回到80年代那样的军事合作关系。也就是说，美国无意通过军事交流加强中国的军事力量，这是新时期中美军事关系的一个重要特征。

如果说傅立民对中国的访问是“六四”事件和冷战终结后中美军事关系的解冻之旅的话，那么一年之后——1994年10月——美国国防部长佩里的中国之行则象征着中美军事关系恢复到一个新的水平。佩里之行是1989年以来美国国防部长第一次访问中国，它所选择的时机是有利的——中美围绕人权和最惠国待遇的纠葛随着克林顿政府将二者脱钩而平息，台湾问题所引发的危机还没有到来。中方对这次访问极为重视，中国国家主席、总理、外交部长及所有军方高级领导人会见了佩里。在同李鹏总理会见时，佩里针对国际上开始抬头的“中国威胁论”郑重表示，他不赞同有关中国具有潜在威胁的说法，美方将致力于发展两国和两军的关系。访问的高潮是佩里在中国国防大学发表演讲，听众中包括了许多中国军方的高级将领。佩里访华除了提升中美军事交往的水平外，也试图使两军之间发展广泛的多方面的关系。他同中国国防科委主任丁衡高正式签约成立了“美中军转民联合委员会”，以落实美国帮助中国将其低效率的国营军工企业转变为生产民用产品的企业的提议。佩里还表示愿意帮助中国改善其民用空中交通管制。中方同意就军事战略、计划编制和国防预算等问题与美方交流，以增加防务透明度。佩里对此次中国之行感到满意，用他本人的话说，“这次访问十分富有成果，双方相处融洽。”^[26]

佩里访华期间，邀请中国国防部长迟浩田访美，但是迟浩田的回访却因1995年6月的李登辉访美和1996年3月的台海危机而两度推迟。当迟浩田最终在1996年12月开始中国国防部长10年来对美国的首次访问时，中美关系发生了新的变化。一方面，1995—1996年的台海危机和中美关系危机使台湾问题在双边关系中再度突出出来，而1996年开始的美日同盟的调整也使中国对美国的战略意图感到忧虑。另一方面，克林顿政府在1996年春天对对华政策做了一次重要调整，这一调整开始了建立美中关系新的战略框架的努力。在此背景下，迟浩田首先向美方强调了妥善处理台湾问题的重要性，他指出，台湾问题是中美关系中的核心问题，希望美方不与台湾进行任何具有官方性质的往来和接触，停止向台湾出售先进武器和军事装备，“中美关于全球安全和防扩散问题的对话内容包括了美国向台湾出售武器问题。”针对美方急于扩大两军交流的心理，迟浩田强调，两军关系的发展应该与两国关系的发展相适应，两军交往应有计划有步骤地进行。也就是说，两军关系是两国关系的一部分，它的发展在很大程度上取决于两国关系的总体状况。佩里在同迟浩田的会晤中着重谈到了美日同盟的调整，他竭力要使中方相信，这一调整不是针对中国的，美日同盟的存在有利于亚太地区——也包括中国——的安全。这次访问就中美两军的交流与合作达成一系列共识。双方同意视需要进行副部长级的国防部官员会晤，同意就避免海上意外事件开始对话。美方希望中国政府允许美国军舰在1997年香港回归中国后继续到香港进港停泊，中方表示原则同意^[27]。

在1990年代的大部分时间里，中美两军高层交往保持着良好的势头。美国国防部长、副部长、参谋长联席会议主席、陆军参谋长、空军参谋长、海军作战部长、太平洋总部司令、太平洋舰队司令、国防大学校长、国防情报局局长等高级官员先后访华，中国军方访美的高级领导人则包括中央军委副主席、国防部长、总参谋长、副总参谋长、总政治部主任、总后勤部长、国防大学校长、空军司令员、海军司令员等。两军高层互访是两军关系的重要组成部分，同时也促进了两军在其他方面的交流与合作。

功能性交流。功能性交流是两军关系的实质性内容，在很大程度上反映出两国战略和军事关系的状态。90年代中美两军的功能性交流主要包括军舰互访，军事艺术领域的交流，各自军官在对方的军事院校学习，联合演习或训练。

1995年3月，美国太平洋舰队“邦克山号”巡洋舰访问青岛，这是1989年5月以来美军舰只首次访问中国港口。此后，美国军舰多次访问青岛和上海。1997年8月，美军第7舰队首次访问回归后的香港，并与解放军驻港部队接触。1997年3月，中国海军舰艇编队访问了夏威夷的珍珠港和加利福尼亚的圣迭哥港，这是中国海军首次访问美国本土。2000年9月，中国海军舰艇编队再次访问美国。

两军在其他功能性领域的交流也相当活跃。1996年1月，中方的国防大学代表团、军医代表团、后勤业务考察团等与美方的军医代表团、空军军事学院代表团和国防大学将官班、校官班代表团等专业团组开展了互访。1998年6月，中美两国军方在北京举行人道主义救灾研讨会，研讨会上，双方相互介绍了人道主义救援政策、救援部门及救灾活动情况。9月，中国中央军委副主席张万年访美期间，同美方签署了《中美两国国防部关于军事环境保护问题进行信息交流的联合声明》。这年12月，中国人民解放军驻港部队首次同美军共同参加一项年度联合演习，在香港水域举行搜救演习。2000年8月，由中国军事科学院院长率领的中国军事战略策划人员代表团访美，访问了美国的三军联合指挥部、武装部队参谋学院等。此外，中国校级军官团还3次赴美国哈佛大学的肯尼迪学院短期进修，听取美军高级将领和国家安全高级官员的授课。

建立信任措施。中美两军之间建立信任措施的尝试缘起于1994年的“黄海事件”。这年10月，中国的一艘核潜艇在黄海海域航行，美国“小鹰”号航母发现后，派出反潜飞机对该潜艇进行跟踪和骚扰达3天之久，最后中方不得不出动战斗机将美方飞机赶走。事后中方对美方的行为提出了警告^[28]。这起事件使美方感到，随着中国军事现代化的开展，中国海军的活动范围会逐渐扩大，中美两国海军的海上接触也会越来越多，这就迫切需要采取防范海上意外事故的措施。有鉴于此，美方向中方提议制定两军避免海上意外事故协定。美方称，此协定类似于1972年美国与苏联签订的协定，旨在让中美两国海军操作层建立迅捷有效的通讯频道，确立避免碰撞和危险活动的规则等。经过谈判，1997年12月，中美草签了《中美建立海上军事安全磋商机制协定》。1998年1月，美国国防部长科恩访华期间，与中国国防部长迟浩田正式签署了《关于建立加强海上军事安全磋商机制协定》。科恩表示，这是中美两军签署的第一个有关军事安全磋商机制协定，显示了两军之间正在成熟的关系。迟浩田也对此给予较高的评价，认为该协议的签署，标志着中美两国、两军关系取得了新的实质性的进展。1998年7月，中美举行了关于海上军事安全问题的首次年度会晤，双方讨论了海上安全利益密切相关问题以及制约各自海上军事活动的法律制度问题。

中美建立信任措施的另一个领域是战略核武器互不瞄准问题。1994年中俄发表包含战略武器互不瞄准内容的协议后，美方主动表达了与中方签订类似协议的兴趣。但中方表示，希望与美就互不使用武力，特别是互不首先使用核武器达成协议，同时，双方承诺互不将各自的战略核武器瞄准对方。由于美方不愿承诺不首先使用核武器，双方在这个问题上未能很快达成一致。1997—1998年中美元首互访为中美扩大合作、增加信任创造了有利的气氛。由于中方不再坚持美方必须承诺不首先使用核武器，双方在这个问题上达成了共识。1998年6月，在克林顿总统访华期间，中美两国元首宣布，双方互不将各自控制下的战略核武器瞄准对方。此外，美方还在科恩访华期间提议美中两国的战略核武器部门——美国的战略部队和中国的导弹部队进行高层交流，就核武器的安全管理和控制问题举行会晤，以确保核武器的安全，降低危险。美方的真实意图是希望通过此举更多地了解中国战略力量的状况。但是这一倡议未能获得中方的积极响应。战略武器是中国维护国家安全的一张王牌，在中美两国军事力量对比悬殊和中国对美国的战略意图心存疑虑的情况下，中方不可能轻易亮出这张牌。

此外，作为中美建立信任措施努力的一部分，在克林顿访华期间，中美还就互派观察员观摩对方联合训练演习达成了协议。1998年7月，中国人民解放军副总参谋长钱树根应邀访美，观摩了美、韩、日、加、澳、智等6国举行的“98环太平洋”海上联合演习和美空军在阿拉斯加举行的“迅雷”演习。

安全合作。后冷战时代，美国谋求中国的安全合作主要集中在两个领域，一是大规模杀伤武器的扩散问题，二是朝鲜半岛问题。

防止大规模杀伤武器的扩散是冷战后美国国家安全战略的重点，而中国被美国认为是这方面的一个主要问题，因此，在对华关系中，不扩散问题被置于突出地位。在整个90年代，美国致力于解决其对中国在核问题和导弹问题上的相关政策的担心，运用各种手段促使中国作出单方面的政策调整和加入相关的多边机制。

美国在核问题上的目标包括两个方面，暂停核试验和核出口控制。克林顿政府上台后，积极推动暂停和全面禁止核试验。1994年6月，在中国进行了一次地下核试验之后，白宫发言人发表声明对此表示“深感遗憾”，声明称：“我们敦促中国在全球范围内暂停核试验期间不要进行核试验，因为我们正努力完成一个全面禁止核试验条约。”^[29]美方多方对中国进行游说和施压，希望中国暂停核试验并最终同意加入谈判中的《全面核禁试条约》。1994年10月，中国副总理兼外交部长钱其琛同美国国务卿克里斯托弗签署了中美两国政府《关于停止生产用于核武器的裂变材料的联合声明》。1996年7月29日，中国政府发表声明，宣布于次日起暂停核试验。

在核不扩散问题上，美方主要利用中美核能合作这一杠杆向中方施压，以促使中方作出美方所希望的让步。中美两国曾在1985年签署和平利用核能合作协定，但美国国会在批准该协定时以及此后通过的有关决议中，对履行协定提出附加条件，即要求美国总统向国会证明中国购买的核设备、核材料真正用于和平目的；中国明确向美国保证不帮助、将来也不帮助无核国家发展核武器或提供用于该目的的核材料和部件等。由于美国行政当局一直未向国会提交上述证明，该协定未能执行。1995年4月，中美开始就履行和平利用核能协定问题进行磋商。美方要求中国方面制定核出口管制的相关法规，参加控制核出口的有关国际机制，限制对巴基斯坦和伊朗的核援助。1997年9月，中国政府颁布了《核出口管制条例》，以法律形式确认了中国的核出口政策及核出口三原则（即：仅用于和平目的，接受国际原子能机构的保障监督，未经中方同意不得转让第三方），明确规定不得向未接受国际原子能机构保障监督的核设施提供任何帮助；核出口由国务院指定的单位专营；国家对核出口实行许可证制度^[30]。这年5月，中国以观察员身份出席了“核出口国委员会”——“桑戈委员会”（Zangger Committee）——会议，并在10月份正式加入该委员会。此外，中国还中止了同伊朗的核能合作项目。在此情况下，中美双方在中国国家主席江泽民访美之际就启动中美和平利用核能合作协定问题达成协议。10月29日，克林顿总统宣布，将于近期内向国会提交“证明”，以启动《中美和平利用核能合作协定》。

在导弹问题上，克林顿政府交替使用软硬两手以迫使中国就范。1993年8月，美国以中国向巴基斯坦出口导弹技术为由，对中国实施第二类贸易制裁，禁止美国公司对华出口电子设备、太空系统技术及军用飞机。1994年10月，中国副总理兼外交部长钱其琛同美国国务卿克里斯托弗签署了中美两国政府《关于导弹扩散问题的联合声明》，此后，美方取消了上述制裁。美方一方面希望中国接受控制导弹扩散的多边机制——《导弹及其技术控制制度》（Missile and Technology Control Regime，缩写为MTCR）的约束，同时又不愿让中国正式加入该机制以分享成员国应有的权利。1998年，美方改变态度，提出要求中国加入该机制，中方表示将研究这一问题。由于中方对正式加入《导弹及其技术控制制度》感到为难，美方又提出让中国在不加入该机制的情况下，自己制定有关导弹及其技术出口的新法规。2000年11月，中国外交部发言人就防止大规模杀伤性武器扩散问题发表声明，承诺中国不以任何形式帮助其他国家发展运载核武器的弹道导弹，中国将根据自己的防止导弹扩散的政策和出口控制政策，进一步完善及加强出口控制制度，颁布包括导弹相关项目的全面出口控制清单，控制对发展核武器国家出口材料及技术。在中方发表上述声明后，美国国务院发言人随即发表声明表示，考虑到中国的承诺，美国决定不对中国过去出口导弹技术给巴基斯坦和伊朗的行为进行制裁，并将恢复审查美中之间的商业太空合作申请案；美中也会尽快恢复讨论延长1995年两国签订的关于商用卫星发射服务的国际贸易协定^[31]。克林顿政府在导弹及其技术不扩散问题上同中方的交涉至此画上了句号。

中美在不扩散问题上的合作还表现在南亚问题上。1998年5月，印度和巴基斯坦相继进行核试验后，江泽民主席和克林顿总统通过热线电话就南亚局势交换了意见。6月4日，中国外长唐家璇在日内瓦主持召开了安理会五常任理事国外长会议，会后发表的联合公报对印巴核试验进行了强烈谴责，表示决不给予印巴“核武器国家”的地位，要求印巴无条件加入《全面禁止核试验条约》和《不扩散核武器条约》。6月27日，在克林顿总统访华期间，中美两国元首发表关于南亚问题的联合声明，谴责印巴进行的核试验，同意在安理会五常任理事国和安理会内并与其他国家继续密切合作，以防止南亚核及导弹竞赛升级，加强国际防扩散努力，促进印巴和解并通过和平方式解决两国分歧^[32]。

朝鲜半岛是中美安全合作的另一个重要领域。1994年10月美朝核框架协定的签署使朝鲜核问题告一段落，但美国始终视朝鲜半岛为东亚地区潜在的冲突爆发点之一，美国冷战后准备同时应付两场大规模局部战争的军事战略就将朝鲜半岛计算在内。鉴于中国与朝鲜的特殊关系，美国谋求中国在朝鲜半岛问题上的合作。中美都希望朝鲜半岛无核化，希望半岛保持和平与稳定，这一共识是中美在半岛问题上合作的基础。1996年4月，美国总统克林顿与韩国总统金泳三共同倡议举行由朝鲜、韩国、中国和美国四方参加的朝鲜半岛四方会谈，以缓和半岛紧张局势。美韩两国都竭力争取中国支持这一倡议并参加会谈。1997年10月，中国国家主席江泽民访美期间与克林顿总统共同发表的《中美联合声明》强调：“双方认为，维护朝鲜半岛的和平与稳定具有重要意义，双方通过四方会谈推动建立半岛的持久和平，并继续就此进行磋商。”^[33]经过一年多的外交努力，1997年12月，以建立朝鲜半岛和平机制和缓和半岛紧张局势为宗旨的四方会谈开始举行，到1999年8月，四方会谈共举行了6次。尽管会谈没有达到建立半岛新的和平机制的目标，但对朝韩、美朝关系的改善起到了积极的推动作用。由于中国与朝、韩、美三方均保持良好关系，加上态度积极、务实、灵活，在会谈多次出现僵局时，在起草联合声明出现分歧时，中国都提出了建设性的建议。美方一再对中国在会谈中发挥的积极作用表示赞赏。负责亚太事务的助理国务卿罗思（Stanley Roth）称，中国代表团在这些谈判进程中所提供的巨大的帮助，表明在朝鲜半岛问题上存在许多共同利益：第一，中国也希望稳定，无疑他们不想看到朝鲜半岛上发生冲突；第二，中国不想看到一个核半岛。基于这些共同利益，美国在四方会谈中才得以与中国代表团进行卓有成效的合作^[34]。

从20世纪90年代中期起，中美安全关系得到了恢复和发展，但是这一关系的发展又受到一系列因素的干扰和制约。首先是战略上美国对中国的不信任态度。克林顿政府虽然希望通过接触政策来因应中国的崛起，但又认为“中国的崛起对美国的安全构成特别的威胁”，因而对中国保持着较强的戒备心理。美国开展对华军事交流的主要用意是增加对中国军队的能力和意图的了解，并借此对中国的安全政策施加影响，同时避免让这种交流增强中国的军事实力，正如佩里所言，“美国不希望搞任何有可能大大加强中国军队实力的活动。”^[35]不仅如此，美国还不断向俄罗斯和以色列施加压力，阻止其与中国开展军事合作。这种战略上的猜疑使得90年代的中美军事交流在深度和广度上远远不及80年代。其次是双方在地区和全球安全问题上的分歧。美国对一个正在崛起的中国的战略防范——如强化美日安全同盟，建立东北亚战区导弹防御系统，打着“人权高于主权”的旗号发动科索沃战争，推进国家导弹防御计划，这些都凸显了中美安全利益和安全观的差异，妨碍着双边安全关系的发展。第三是台湾问题。90年代“台独”势力的膨胀和美国对台政策的调整，使中国深感担忧。1995年李登辉访美所引发的台海危机和中美关系危机就是在这样的背景下发生的。为了表达对美方允许李登辉访美的不满，中国方面推迟了国务委员兼国防部长迟浩田对美国的访问，中止了空军司令员于振武的美国之行，推迟中美关于《导弹及其技术控制制度》与核能合作的专家级会谈，并推迟美国军控和裁军署长来华访问时间，这无疑是两国发展军事安全关系努力的一次挫折。但是危机之后，美国仍然一面谋求发展同中国的军事交流，一面积极开展与台湾的军事合作，90年代美台军事关系的发展在质和量方面都远远超过了80年代。处理好台湾问题是整个中美关系顺利发展的关键，而美国这种“双轨制”的做法无疑削弱了中美军事关系健康发展的基础。

此外，美国国内政治的消极影响也不可低估。克林顿政府从自由主义的思维出发，把开展同中国的军事交流作为对华接触的一个重要手段，而以共和党右翼为代表的美国保守势力则唯恐中国从中获益，竭力加以反对。1994年佩里访华期间成立的“美中军转民联合委员会”旨在促进中美两国在军转民方面的合作，但共和党主导的众院国家安全委员会借口此举会帮助中国提高国防能力，要求调查这一委员会所从事的有关项目，“美中军转民联合委员会”由于国会的掣肘而无法运作，最终于1996年8月宣布停止。1999年5月攻击中国在美从事间谍活动的《考克斯报告》出台后，美国国会的共和党人趁机向行政部门施加压力，要求缩小对华军事交流的规模。国会在2000财政年度“国防授权法”中塞进一项限制条款，禁止国防部长授权与中国开展会“产生国家安全风险”的军事交流，如让中国人民解放军的代表接触美国先进的作战理论等。与此同时，中国政府和民众对科索沃战争中“炸馆事件”的强烈反应也使美国国内的反华情绪急剧膨胀，在反华歇斯底里气氛的笼罩下，克林顿政府不得不考虑限制对华军事交流。五角大楼在重新审查了同中国的军事交流后，决定做出以下调整：（1）继续同中国人民解放军发展两军关系，但要避免单方面过于积极、主动，根据中美两国关系的总体状况和中方对两军交流的态度，美方应适当放慢对华军事交流的步伐；（2）今后对华军事交流要更多地注重两军高层往来和战略对话，减少两军低层（如校级军官）交往；要更多地强调建立信任机制的措施，减少功能层面（如在军事后勤、军事医学等方面）的交流，因为这种交流会提高人民解放军在这方面的能力；（3）在过去几年的两军交流中，美方向中方提供了较多的透明度，而中方则不愿意提供对等的透明度，因此今后美方要降低对中方来访者的透明度，特别是不安排中方参观一些敏感的军事基地（如核潜艇和导弹基地）和发展核武器的美国国家实验室；（4）今后两军在军事行动方面的交流，应限制在人道主义救援方面，不搞纯军事性质的海上联合演习或沙盘推演^[36]。这样，在克林顿执政的最后两年里，中美军事关系的发展势头大大减弱。