欧盟预算法的新秩序

2.2　欧盟预算法的新秩序

为了使东扩后的欧盟财政预算平稳运行，欧盟委员会在“2000年日程表”中描述了一直到2006年的财政框架。该框架所做的预测是，欧盟财政预算资金将以占欧盟国民生产总值的1.27%为上限。由此固定了总支出额，并且对单项支出的类别作了划分(Heinemann，2001，第212页;Nienhaus，2003，第619页)。为了消除西班牙等国对于欧盟财政转移资金由南向东流动的担心，欧盟承诺不削减老成员国的转移资金，更不可能把这部分资金转移给新成员国(Sch－fer，2001，第250页)。此外，在2002年12月12日至13日的哥本哈根会议上，欧盟委员会确定了用于新成员国加入欧盟(2004年至2006年)的财政资金额的上限(见表1)。

根据欧盟扩大的经验，往往每次扩大前所作的预算都会在扩大后被突破，因而使预算发生变化(Kandogan，2000，第687页; Steinherr，2000，第119页;Heinemann，2001，第209页)。例如:英国1973年加入共同体市场后，一直以其农业资源少以及从共同 农业政策中享受的优惠少为理由，拖欠其承担的财政缴费义务。直到1984年，通过所谓“英国减免辩论”(Britten-Rabatt)减少了英国上缴欧共体增值税的数额，英国的缴费问题才算得到解决。又如:希腊在加入共同体后不久，就提出了减少向共同体缴纳增值税的要求。当1984年共同体进一步南扩时，希腊再次提出减少其向共同体缴费义务的要求。西班牙和葡萄牙针对1988年欧共体“德洛尔第一阶段一揽子方案”(Delors—I—Paket)中的第一个多年财政预算框架，提出了大幅增加对它们的结构基金支出的要求。瑞典和芬兰在加入欧共体之后，也随即提出增加对北极地区保护项目支出的要求。

表1　2004～2006年因履行义务而用于东扩的资金上限

资料来源:Europ－ischer Rat"Kopenhagen 12 und 13.Dezember(2002).

这类预算变动之所以可能发生，是因为欧盟每一次扩大之后，其政治砝码(das politische Gewicht)总是由现有成员国向新加入成员国方向倾斜。欧盟理事会不仅要考虑新成员国的预算问题，也要考虑它们在其他重要的政治决策中的作用(例如:在对接纳新成员国进行表决时，等等)。一个成员国在欧盟中的政治地位取决于两个方面的因素:一方面，是该国在专门委员会中投票的席位数，另一方面，是该国在欧洲议会和欧盟理事会中投票的席位数，以及运用多数表决方式所产生的影响力(Raunio和Wiberg，1998，第552页)。表2反映了各成员国在欧洲议会和欧盟理事会中的席位分配情况。其中:(1)栏是指东扩前欧洲议会中的席位分配;(2)栏是指根据《尼斯条约》，在欧盟东扩后欧洲议会中的席位分配;(3)栏是指东扩前欧盟理事会中的席位分配;(4)栏是指根据《尼斯条约》，在欧盟东扩后欧盟理事会中的席位分配。

表2　东扩前(15国)和东扩后(27国)欧洲议会中的席位分配以及在欧盟理事会中的对投票的影响程度

续表

资料来源:Vertrag von Nizza(2001，第81页);Heinemann(2002，第25页).

如上表所示，欧洲议会中的席位数在2004年选举后由626个扩大到732个。其中，只有德国和卢森堡两国保持了原来的席位数，而其他老成员国则让出总共91个席位(该方案将最终在2009年欧洲议会大选后实施，参见:Komission der Europ－ischen Gemeinschaften——Der Generallsekret－r，2001，第2页)，再加上新增加的106个席位，这些席位全部给了申请加入欧盟的国家。于是，新成员国在欧洲议会中总共有197个席位。至于欧盟理事会中的席位，在《尼斯条约》中预先提出了一个新的有关解决席位影响程度的方案，即人口众多国家的席位数要多于其他国家。因此，在入盟的国家当中，在接纳波兰和罗马尼亚时，首先把这两个国家算作人口稀少的国家。同迄今为止在解决席位影响程度方面取得进展的情况相比，老成员国的政治砝码在东扩过程中减轻的程度更小(Heinemann，2002)。

表2中第(5)栏所使用的夏普利和舒比克评估法(Shapley和Shubik，1954)，可以衡量东扩后一个成员国在欧盟理事会中的政治砝码(voting power，即“投票支配力”)(Heinemann，2002，第25页);把适合于欧洲议会的权重系数在欧盟理事会中进行推导的做法是毫无意义的，这是因为欧盟理事会不像欧洲议会那样根据国别观点来作出决定。夏普利和舒比克评估法使每个国家的投票权重系数都处在0和1之间，而且这种系数不具有那种“磅秤上的小指针”(Zünglein an der Waage)意义上的成功合作的含义;这种合作的相互关系是:针对那些正在考虑加入的国家，以所有进行成功合作的国家的数量来确定可能进行成功合作的国家的数量。因此，夏普利和舒比克评估法对于所有相同的国家来说，其意义就在于:要么是一致通过规则使某一提案被搁置(由于马耳他的赞成票必不可少，其投票就和德国的投票一样重要)，要么所有国家拥有相同的投票影响力。表2中第(5)栏还假设了一种专门的多数表决法，即通过某项决定至少要获得73.9%的赞成票，而且投赞成票的国家不少于14个，其总人口占欧盟总人口62%以上，这种做法正如《尼斯条约》中所作的规定一样。

借助于夏普利和舒比克评估法，每个国家可以利用其政治地位从欧盟得到较高的补贴。其原因是投票过程中存在“政治交易”(voting trading，即“投票交易”)。也就是说，某成员国投了另一成员国所希望的赞成票，则另一成员国在支持给某成员国拨款的欧盟决策中相应地也投赞成票(还可以参见:Steinherr，2000，第119页，Sh－fer，2001，第204页)。因此，我们有理由怀疑，扩大后的欧盟财政资金分配能否真正实行经济意义上的评判标准。人们记得，欧盟委员会在《2000年日程表》中提出的内聚政策的基本原则中已经预见到，现有成员国得到的结构基金资助是新加入成员国的5倍多(Steinherr，2000，第121页)。有理由担心，财政资金的分配会受到投票交易的影响。新成员国以现有的投票权可能得不到或得到很少的补贴。

为了避免上述现象的发生，就必须改革欧盟的决策程序。这项改革必须割断政治交易对财政资金使用的影响，使财政资金更多地根据经济标准来分配。有一种改革途径可以实现这一目的，这就是在将来用多数票表决法(Mehrheitsentscheidungen)取代一致通过表决法(einstimmige Entscheidungen)。Raunio和Wieberg(1998，第552页)指出，因为多数票表决法可以提高持票多的国家的地位，降低持票少的国家的地位。持票中等的国家的政治分量基本上可以维持不变。由于“持票多的大国”不再依赖“持票少的小国”来作出决定，进行投票交易的可能性就会下降。但是，在作出非财政问题的决定时，特别是作出政治决定时，较小的国家就会失去在欧盟中的影响力。在《尼斯条约》中，各国首脑提出了达到一定程度的特定多数表决方式。目前，放弃一致通过表决法原则(Einstimmigkeitsprinzip)(该原则直到2007年1月1日之前都还是适用的)涉及一些关键领域，因为在财税政策、社会政策、内聚政策、避难和移民政策以及共同贸易政策等方面废除全票表决的建议至少在目前仍然无法加以考虑(参见:欧共体委员会——秘书长，2001年文件/Kommission der Europ－ischen Gemeinschaften—Der Generalsekret－r，2001)。

鉴于向多数票表决过渡会降低小国的政治影响力，有人还在考虑另一种途径，即在未来把预算决定权从欧盟理事会完全转交给欧洲议会。如前所述，欧洲议会在非必要支出项目上具有最后决定权，在必要支出项目上则没有最后决定权。过去总是在财政支出中的必要支出项目和非必要支出项目的划分问题上产生争议，因而预算决定权完全转给欧洲议会就可以避免这一争议(Heinemann，2001，第212页)。出于两个方面的原因，欧洲议会议员还有可能克服从本国立场来参与表决的缺陷(Theurl和Meyer 2001，第114页)。原因之一是，每个议员都是法律意义上的“共同体内部团结一致的国家的所有人民”的代表(参见:《欧共体条约》，第189条)，议员没有代表本国利益说话的义务(尽管他们是被所在国家公民选举出来的)，原则上他们都会为超国家的目标而努力。原因之二是，议员们多半都隶属于某个政党，而欧洲有相同政党的国家很多，一个议员所代表的政党至少在2个或3个以上的成员国中存在。这些议员受所在政党指派，较多议员在欧洲议会的专门委员会里工作，所表达的是该政党的政治倾向。当然，表达这种倾向性的前提是不单独代表其所在国的目标要求。