中国与非洲长期性危机的缓解

二、中国与非洲长期性危机的缓解

在应对紧急性冲突或危机的同时，中国更为注重与非洲的长期可持续发展密切相关的非洲长期性危机的缓解，如相当严峻的公共卫生挑战、气候变化危机、粮食危机等，不仅为非洲提供紧急的人道主义援助，更为注重类似派遣医疗队这样的长期性解决方法。正是由于这些重大努力，中国在非洲的软实力始终维持在一个较高的水平上，使中非关系的发展更加引人注目。

中国自建国起便开始对外提供人道主义援助，对非洲的人道主义援助更多始于20世纪60年代。^[29]根据一项研究，在1960—1965年的40次对外人道主义援助中，对非洲和拉美国家的援助有14次，占35%。^[30]例如，此期中国对索马里提供了两次人道主义援助。1961年11月索马里遭水灾，中国以政府名义向索马里提供了15万元人民币救济款以及相当于15万元人民币的国产药品，并以周恩来名义向舍马克总理致电慰问。1964年末，索马里发生饥荒，亲美的侯赛因政府在接受国外救援上“有意宣扬美国的友谊而将中苏的军”，但中国驻索马里使馆建议为“避免侯对我有厚舍（“舍”指索马里前总理舍马克）薄彼之感，可给予一批粮食、药品和现款，其总值不低于1961年对索水灾的救济”。最终，中国仍以政府名义向索马里援助了价值50万元人民币的粮食和药品，超过1961年对索马里30万元人民币的援助额，并以周恩来名义向侯赛因总理致电慰问。又如，1965年8—9月，中国向发生水灾的马里政府捐款人民币10万元。^[31]

中国始终坚持在联合国框架下对外提供人道主义援助。2011年12月，中国常驻联合国副代表王民就中国的对外人道主义援助原则表态时指出，在加强联合国人道主义和救灾援助，包括特别经济援助方面，要继续坚持联大决议确立的人道主义援助指导原则，切实加强受灾国的能力建设。他指出，“人道主义各方必须恪守人道、中立和公正原则，尊重受灾国主权、领土完整和国家统一，遵守国际人道主义法和东道国法律，尊重当地风俗和传统。只有如此，才能在受灾国政府的同意和灾民的信任与支持下，顺利实施人道主义救援行动”。^[32]

在提供双边性的人道主义援助之外，中国还高度重视人道主义援助领域的国际合作，并根据有关受灾国政府的要求和国际社会的呼吁，在力所能及的范围内积极参与多双边国际救援行动。例如，联合国世界粮食计划署政府高级官员曾在接受采访中指出，中国如今已是国际人道援助的重要成员，并说中国国内扶贫项目的经验可以“输出”到如今被干旱饥荒攫住的非洲之角。中国曾经是粮食计划署的援助对象，现在却成为国际上重要的人道主义支援国，在减少世界范围内的贫困和饥荒上发挥了关键作用，“中国在应对国际灾难和人道主义援助上的角色正变得越来越核心”。^[33]

当非洲国家遭受自然灾害和战乱影响时，中国坚持及时向其提供人道主义援助。随着国力提升，中国对非洲的人道主义援助力度不断加大。2003年，阿尔及利亚发生6.8级地震，中国迅速向其提供紧急救援物资并派遣国际救援队，救灾援助总计536万美元。2004年，中国正式建立人道主义紧急救灾援助应急机制，援助行动更加快捷有效。近年来，中国向苏丹、马达加斯加、布隆迪、坦桑尼亚、索马里、埃塞俄比亚、莱索托、津巴布韦等国家提供了食品、帐篷等紧急物资援助，帮助这些国家增强抵御灾害以及灾后重建的能力。自2004年以来，中国向苏丹提供近1.5亿元人民币无偿援助，用于向达尔富尔地区提供人道主义物资和实施打井供水项目。2011年，非洲之角5个国家面临着严重的自然灾害并导致了广泛的粮食危机。中国政府和人民高度关注非洲之角地区旱情及人道主义形势，深切同情受灾民众。为帮助受灾国家渡过难关，中国政府决定向有关国家提供9 000万元人民币的紧急粮食援助，其中向埃塞俄比亚提供5000万元人民币粮援。中国政府还积极参与国际救援，通过双边渠道并与世界粮食计划署等联合国相关机构保持沟通，协商向索马里提供紧急援助。到2011年10月，中国共计向该地区提供了价值4.4亿人民币的紧急人道主义援助，这是中国历史上最大的一笔人道主义援助。^[34]

中国对缓解非洲长期性危机的贡献最为明显地体现在中国为非洲应对公共卫生挑战所作的贡献，特别是派遣医疗队。非洲国家普遍面临着严峻的公共卫生挑战。艾滋病、疟疾和肺结核等传染病在非洲相当流行。例如，全球艾滋病病毒携带者中的绝大多数生活在撒哈拉以南非洲。2010年，全球艾滋病感染者中有68%来自于撒哈拉以南非洲；而在2010年190万新感染艾滋病患者中，有70%来自于撒哈拉以南非洲，尽管实际新感染人数比2001年时下降了16%；加总起来，2010年时撒哈拉以南非洲的艾滋病患者和病毒感染者总计达2 290万。^[35]到2011年，与此同时，非洲发现的肺结核病例占全球的24%，尽管与2006年时的1/3相比已有明显下降，但仍是世界上最多的地区。^[36]此外，不断爆发的新型全球性流行病，如2009年上半年爆发的H1N1流感，更加剧了非洲各国所面临的公共卫生挑战。在公共卫生挑战不断加剧的同时，非洲各国可用的医疗资源却因全球金融与经济危机的冲击而恶化；同样受国际金融及经济危机影响，国际对非医疗援助能力也在持续下降。所有这些都严重影响本已严重依赖外部援助的非洲各国应对公共卫生挑战的能力。

面对如此严峻的公共卫生挑战，中国尽自身最大努力，克服医疗队派遣难、管理难的困难，始终坚持为非洲派遣医疗队，^[37]为非洲缓解公共卫生挑战的努力作出了重要贡献。1963年4月6日，根据周恩来总理的指示，中国政府应邀向阿尔及利亚派遣了第一支援外医疗队，这一决定启动了中国以非洲为主要对象的医疗外交。通过向整个非洲及其他地区提供医疗人员、装备和医疗物资供应，支持非洲及其他地区医疗卫生系统的建设和发展，医疗队派遣大大提升了中国在这些地区、尤其是非洲的软实力：“实践证明，向发展中国家派遣援外医疗队是一种花钱少、收效快、影响大的对外援助方式”。^[38]

当然，要了解中国援非医疗队的具体派遣情况仍有些困难，不同渠道的数据和信息往往相互冲突。例如，2006年中非合作论坛北京峰会期间的报道指出，中国曾向非洲47个国家和地区派出过医疗队；而一年后纪念峰会一周年的报告中却说有48个非洲国家。但在这一年里，中国并未向任何非洲国家新派遣医疗队（表2-1）。^[39]令统计更为复杂的现实是，中国援非医疗队由各省市自治区负责组建，每2年轮换一次；而且具体医疗队的组建承担省市自治区有时也会调整，因此要全面掌握中国援非医疗队的具体派遣省份、规模等有一定困难。^[40]

根据作者的调查和统计，1963—2012年间，中国共向46个非洲国家^[41]派遣出709批医疗队，总派遣人数约1.8万医疗队员，目前在非洲有900余名医疗队员（表2-1）。从历史发展看，中国援非医疗队的发展经历了四个阶段：20世纪60年代的初创时期，从1963年第一支援非医疗队派出，到1969年已经向8个非洲国家派出医疗队；第二阶段，即整个20世纪七八十年代，援非医疗队进入快速发展时期，从1970年的8个国家增加到1986年的38个国家，增长近5倍，这一数字一直保持到80年代末；第三阶段，即20世纪90年代前半期，中国援非医疗队的派遣国有所减少，主要原因有两个，一是“台独”导致中国与少数非洲国家的外交关系中断而影响到医疗队的派遣，一是非洲国家自身的内乱使得医疗队不得不撤离，尤其是索马里的动荡局势使得医疗队自1991年以来一直未能复派；进入21世纪后，中国援非医疗队的派遣进入第四阶段，即稳步增长和纵深发展的阶段，尤其是在2006年中非合作论坛北京峰会后，3个国家复派，3个国家新派（表2-2）。

表2-1　中国援非医疗队派出情况一览表，1963—2012年

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作者根据卫生部、各省市自治区卫生厅、外交部、中国驻非洲各国使馆、新华网及其他网站报道自制。

注：由于诸多报道渠道数据并不一致，因此表中数据未必准确。作者对各数据来源优先取舍次序如下：省市自治区卫生厅数据优先；如无，取外交部数据；如无，取新华网数据；如无，取其他相关报道数据；如无，以N/A表示。

a桑给巴尔和坦噶尼亚合并为坦桑尼亚，算作1国；下文有关数据也作合并处理。

b作者结合多项报道推算数据。

c根据新华网和山东省卫生厅资料，塞舌尔医疗队一直由山东派遣；维基百科和李安山论文则记载为广西派遣。李安山论文记载派遣时间为1987年5月。

表2-2　中国援非医疗队派遣国数量变化，1963—2012年

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根据表2-1制作。

结合表2-1与表2-2可得出，中国共计有23个省市自治区曾向46个非洲国家派遣过医疗队，目前有22个省市自治区向41个非洲国家派遣医疗队。其中，接受中国医疗队员最多的10个国家为：阿尔及利亚、坦桑尼亚（包括坦噶尼亚和桑给巴尔）、突尼斯、摩洛哥、毛里塔尼亚、苏丹、马里、刚果（布）、几内亚和马达加斯加，全都在500人以上（表2-3）。目前，接受中国医疗队员最多的10个国家分别是：阿尔及利亚、摩洛哥、博茨瓦纳、坦桑尼亚、突尼斯、喀麦隆、尼日尔、苏丹、刚果（布）、马里和马达加斯加，都在30人以上（表2-4）。

表2-3　非洲国家接受中国援非医疗队员的总数量，1963—2012年

根据表2-1制作。

表2-4　非洲国家目前接受中国援非医疗队员的人数，2012年

根据表2-1制作。

中国援非医疗队的派遣极大促进了非洲国家医疗基础设施的可持续发展，提升了中国国家形象，加深了中非友谊。医疗队的到来不仅为非洲2亿多人次提供医疗服务，而且还为非洲国家的医院、诊所建设，医学技术的发展等提供了巨大帮助。据统计，到2003年底，已有43名优秀医务工作者埋骨异国他乡，正是通过他们的献身精神和辛勤努力，中国援外医疗队被受援国政府和人民誉为“白衣使者”、“南南合作的典范”、“最受欢迎的人”和“医疗大使”等。在从1963—2003年的40年中，已有610名中国援外医疗队员获得有关国家颁发的总统勋章、骑士勋章等各种勋章。^[42]正如一位西方学者所说，医疗队使中国医生与几百万普通非洲人建立起一种情感依赖，进而得到那些渴望为其公民提供公共产品的非洲国家领导人的感谢。^[43]根据皮尤研究中心于2007年作了一次民意调查，对9个接受中国医疗队的非洲国家对中美在该国的政治影响力进行比较，发现认为中国发挥“好的政治影响力”的比例比美国平均高出21%。^[44]