合同关系的管理

第4章　运作：合同关系的管理

合同关系的很多最重要的方面都发生在随后的运作阶段，而一些决策者和学者却仍然将大量的时间和精力花在合同过程的整合阶段上，这不免有些令人啼笑皆非。克林顿政府《国家绩效评估》对合同外包的论述就是一个很好的例子。报告大多数的建议集中在如何以更低的交易成本、更少的限制条件和控制来更迅速和更灵活地获得一个适当的合同。它倡导——只要有可能——通过使用诸如购买卡来避免常规的承包过程，并在运用成熟的采购程序的地方，将投标声明程序简单化和清晰化¹。当然，报告的建议不止这些，但它的主要意图是很明显的。20世纪90年代实行的一些法律和行政令（比如《采购效率法》）主要关注的就是这类建议，这是很清楚的。就涉及一些简单的购买或在有的情况下涉及较复杂的物品（如计算机）的购买而言，强调合同订立过程的前端程序可能还是合适的。然而，在前端过程中逐渐增多的公共合同（比如服务供给协议）中包含着持续的合同关系，这一点是很清楚的。比如，这些协议可以是地方政府的紧急服务合同、联邦政府资助下的州与非营利组织的社会服务合同，或者是联邦与一些管理国家实验室的组织的合同。对一些调查者来说，有必要持续地关注运作阶段，这一点正在变得越来越清楚。

管理和预算办公室建立了一个名为SWAT的研究委员会（在警察的用语中，SWAT意思是特种武器战略团队）来研究民间机构的合同签订，该委员会名字稍长，却令人印象深刻。这个研究委员会总结道：“民间机构大体上没有对合同行政给予充分的管理上的关注（即指导、培训和资源管理）。它们通常强调合同的授予，而不去确保合同条款的完成，也不关注合同授予后的采购管制。”²缺乏这种关注不仅存在于联邦政府，而且也存在于一些个别的机构。

虽然对合同管理的重要性几乎没有异议，但几十年前就指出的不少问题依然存在，正如在SWAT团队报告提到的一些机构中体现出来的那样。报告指出了在合同行政中有29个方面缺少管理关注。不止一个机构报告说，由于机关管理关注于目标的达成，因此将主要的焦点集中到了合同授予和资金责任上。因而也就不强调监控承包商的绩效和成本³。

不幸的是，SWAT报告在指出这些不足之后，便将注意转向了一种传统的、相对狭窄的对合同运作管理进行审计和控制的观点上。它特别关注成本会计、支付过程和运作审计。当然，这些技术性的功能很重要，但是它们只是公共合同管理运作阶段的一部分——并且还不是最重要的一部分。这一章将运用包括合同谈判、合同起草、联盟管理、网络管理、作为组织变化媒介的合同关系等在内的更加宽泛的方法。