中国民族法制建设年回顾与展望

中国民族法制建设50年回顾与展望

世界上大多数国家都是多民族国家。据有关资料统计，全世界共有2200多个人口多少不等的民族，分布在170多个国家，其中75%的国家是多民族国家。多民族国家调整和处理国内民族关系的法律和制度，就是民族法制。

新中国成立50年来，我国民族立法取得了很大的成绩，有力地保障和推动了少数民族和民族地区政治、经济、文化、教育各项事业的改革与发展。但是，随着社会主义市场经济的发展，以及政治、经济体制改革的不断深入，特别是民族区域自治法颁布后，依法治国、依法行政的全面提出，民族立法日显滞后，已不能很好地适应少数民族地区改革与发展的需求，因此，如何加快民族立法步伐，加强民族法制建设，已成为当前少数民族地区各项事业发展进程中的一项紧迫课题。我一直从事民族法学教育与研究工作，深感有责任为此问题的解决尽自己的绵薄之力，想就此简要谈谈，以求教于方家，望能抛砖引玉。

一、中国民族法制建设的历史与现状

从1949年至今，新中国民族法制建设走过了50年的艰难历程。在人类历史的长河中，50年只不过是一瞬间而已。但当我们把新中国民族法制建设50年作为研究对象纳入视野的时候，又不能不根据具体情况对它进行必要的历史分期。同时，根据我国的立法体制，以及少数民族和民族地区的特点、需要，我国民族立法，从中央和地方两个方面进行了积极有效的探索。

（一）中央立法

这是我国民族立法的主要形式。按其历程发展，可分为三个阶段。

1.1949年至1956年，从创立到发展。1949年10月1日，中华人民共和国的成立宣告了新中国民族法制的诞生。新中国民族法制建设从诞生之日起，就把自己的命运同共和国的命运紧紧地联系在一起，走上了一条坎坷、曲折的道路。从1949年到1956年，是新中国民族法制建设历史上极为重要的一个时期，它既为以后民族法制的发展奠定了基础，又为民族法制曲折的命运埋下了伏笔。如果对这一时期作进一步划分，又可分为下述两个阶段：

第一阶段：从1949年至1952年，可以说是新中国民族法制的创建阶段。1949年9月，中国人民政治协商会议通过的当时起临时宪法作用的《共同纲领》，就把中国共产党的民族政策以法律的形式加以固定，成为新中国成立初期民族立法的法律基础，标志着新中国民族法制开始起步，这一阶段制定的重要法律、法规有：1950年政务院批准的《培养少数民族干部试行方案》和《筹办中央民族学院试行方案》，1951年政务院《关于处理带有歧视或侮辱少数民族性质的称谓、地名、碑碣匾联的指示》和《关于加强少数民族教育工作的指示》等。这些法规虽然是政治运动的产物，但毕竟是以法规的形式出现的，这至少表明了社会对民族法制的需要，这也正是新中国民族法制建立的社会政治基础。

第二阶段：从1952年至1956年，可以说是新中国民族法制初步发展阶段。这一阶段是民族立法工作的黄金时期。1952年，中央人民政府委员会颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，这是根据当时的历史条件以及内蒙古自治区等民族自治地方的经验，对民族区域自治制度的基本问题作了比较详细的规定。《实施纲要》的诞生，标志着中华人民共和国民族区域自治驶入法制轨道。1954年，共和国第一部宪法诞生。宪法根据新中国成立以来废除民族压迫制度，建立各民族平等、友爱、互助的关系，少数民族地区政治、经济和文化事业开始逐步发展的经验，对于民族区域自治，对于少数民族的政治、经济和文化的建设，作了比《共同纲领》更进一步的规定。这一阶段，还颁布了《政务院关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》等行政法规。这些均有力地促进了新中国成立初期民族事业的发展。

2.1957年至1976年10月，从萧条到停滞。从1957年到1976年，整整20年，随着共和国的坎坷历史命运，我国民族法制除了1955年至1958年有暂时的繁荣以外，只留下了一段长长的空白岁月，这不能不说是一个难以弥补的遗憾。如果细分，还可以把这一时期分为两个阶段：

第一阶段：从1957年至1965年，我国民族法制经历了一个从暂时繁荣到萧条的变化过程。1949年至1956年这一时期民族法的发展，带来了1957年至1958年民族法制的暂时繁荣，民族立法工作仍在继续进行，这一时期全国人大常委会除批准了48个民族自治地方组织条例外，还通过了《民族自治地方财政管理暂行办法》等重要法律。这一阶段民族立法的特点是，虽然时间较长但立法数量不多，而且内容涉及范围也比较狭窄，除涉及民族自治地方财政管理的内容外，其他大都是民族自治地方组织条例，^[1]这些组织条例基本雷同。这一阶段，在“左”的指导思想的影响下，一些重要的民族立法工作停顿下来了。例如《民族区域自治法》，1954年第一届全国人大设立民族委员会后，做了大量的调查研究工作，并会同有关部门着手起草工作，到1959年上半年就写了8稿，但迫于后来反“右”斗争的政治形势就被搁置了。

第二阶段：1966年至1976年10月。这一阶段是我国民族工作被取消，民族立法工作处于全面停止时期。十年“文化大革命”是“左”的指导思想极端发展的产物。它又把“左”的指导思想推向登峰造极的地步。这反映在民族问题上，形成两种截然不同的观点：一种观点认为“都社会主义了，还讲什么民族不民族”，根本否认民族和民族问题的存在。另一种观点却认为：“少数民族问题就是阶级斗争问题”。两种观点殊途同归，都取消了民族工作和民族立法工作。所以在十年“文化大革命”中，民族自治地方有的被撤销了，有的被合并了，有的肢解了，而更多的则是名存实亡。1975年宪法如实地记录了我国民族区域自治制度被破坏的实际状况。它虽然保留了“民族区域自治”和“民族自治地方的自治机关”的条款，但是取消了1954年宪法规定的各项自治权的具体内容。很明显，取消了自治权等于取消了自治机关，也就等于取消了民族自治地方。因此，这一阶段几乎没有什么民族法律、法规问世，民族法制建设历史进入空白时期。

3.1976年10月至今：从复苏到繁荣。以1976年10月粉碎“四人帮”为标志，我国开始进入了一个新的历史时期。国家的政治、经济发生了巨大的变化，民族法制出现了新的转机，开始从漫长的冬眠中复苏，迎来了一个光辉灿烂的春天。如果细分，这一时期又可分两个阶段：

第一阶段：从1976年10月粉碎“四人帮”以后至1978年社会主义法制逐渐恢复，我国民族法制开始复苏。但是经历了两年的徘徊，因为“文化大革命”的十年浩劫，我国民族法制领域一片废墟，重建的任务是相当繁重的，更何况极“左”的思想依赖惯性的作用力还盘踞在人们的头脑中。如1978年宪法关于民族区域自治制度的规定比1975年宪法略有进步，恢复了1954年宪法有关民族自治地方的自治机关的一些内容，恢复了自治机关制定自治条例和单行条例的自治权，但仍明显地保留有十年“文革”给民族区域自治制度造成的伤痕。而且在这两年中，人们忙于清算极左思潮所欠下的思想之债，还来不及面对未来进行理论建树。所以，在这一阶段，基本上没有民族法律、法规问世。

第二阶段：从1979年至1999年，是新中国民族法制建设的鼎盛阶段。党的十一届三中全会的召开，标志着我国民族工作进入了新的黄金时期，民族立法工作也由此进入了新的黄金时期。这是党的十一届三中全会以来在民族问题上一系列拨乱反正的结果。民族问题上的拨乱反正：一是认清了我国是统一的多民族国家的基本国情；二是确认了我国现阶段的民族关系基本上是各族劳动人民之间的关系；三是恢复和完善了党和国家的民族政策；四是恢复和加强了人大和政府的民族工作机构，这些为民族立法提供了思想上、理论上和组织上的保证。这也是国家高度重视民族立法工作的结果。党的十一届六中全会通过的《关于新中国成立以来党的若干历史问题的决议》中强调指出：必须加强民族区域自治的法制建设。在第五届全国人大第三次会议上所作的政府工作报告中，正式提出了制定民族区域自治法的建议。同时，在这次会议上通过的《关于全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议》也强调指出，要加强民族立法工作。从此，民族立法工作作为我国整个立法的重要组成部分摆到了全国人大及其常委会的重要议程上来，我国民族立法工作也由此取得了重大发展。^[2]

（二）地方立法

1982年第五届全国人大第五次会议通过的新宪法规定，“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”，“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例”。

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（全国人大1979年通过，1986年第二次修正）规定“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”，同时授权“省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，还可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章”。

以民族教育立法为例。根据宪法和《组织法》的规定，我国各地、特别是民族自治地方，从实际出发，积极探索，不断推进本地区的民族教育立法工作，随着国家民族教育立法步伐的加快，各地、特别是民族自治地方也制定了一批有关民族教育的地方性法规，例如，广西壮族自治区制定了《广西壮族自治区教育条例》（1992年6月27日）、贵州省制定了《关于改革和发展民族教育若干问题的通知》（1992年8月15日）、甘肃省制定了《关于加快甘肃省民族教育改革与发展的若干意见》（1993年6月14日）、湖南省制定了《少数民族地区普及义务教育若干规定》（1995年8月29日）、云南省楚雄彝族自治州制定了《楚雄彝族自治州民族教育条例》（1992年4月28日）、西双版纳傣族自治州制定了《西双版纳傣族自治州民族教育条例》（1993年3月21日）等。据初步统计，自1987年以来，我国5个少数民族自治区区一级人大、政府共制定有关民族教育的地方性法规31项。其中法规及法规性文件6项，规章及规章性文件25项。^[3]

综上所述，新中国成立50年来，我国民族法制建设成绩斐然。特别是党的十一届三中全会以来，我国民族立法工作的重大发展的显著标志：一是1982年宪法继承和发展了1954年宪法关于民族问题的基本原则，全面奠定了新时期民族立法的法律基础；二是民族区域自治法的制定和施行，民族区域自治法草案从1980年开始起草，经过大量调查研究，广泛征求意见，反复研究修改，终于于1984年10月1日起正式施行。民族区域自治法根据宪法的规定，扩大了民族自治地方的自治权，完善了民族区域自治制度。此外，还具体表现在以下几个方面：一是立法数量多。二是法律、法规层次多。从纵的方面来说，规定民族问题的众多法律、法规，及于制定机关不同、法的效力不同和适用范围不同的各个层次。上至全国人大，下到自治县人大，都有规定民族问题的法律、法规或规范性文件。三是法律部门多，从横的方面来说，数量多、层次多，规定民族问题的法律、法规，体现了各个法律部门。宪法、国家机构法、民法、刑法、经济法、行政法等各个法律部门，都有规定民族问题的法律、法规。由上可见，我国已初步形成了民族法规体系。经过几十年的努力，以自己独特的调整对象、立法原则和立法程序而初步形成了民族法规体系。目前，除了宪法和民族区域自治法外，全国人大及其常委会已制定和颁布了347个法律和有关法律问题的规定，其中就有83个含有关于民族方面的规定。国务院制定的810个行政法规中，有163个含有关于民族问题的规定。迄今为止，全国民族自治地方共制定和颁布了自治条例129件，单行条例209件，变通规定和补充规定64件，共计402件。还有12个辖有民族自治地方的省颁布了实施民族区域自治法的若干规定或办法，15个省市制定了有关散居少数民族工作的地方性法规。^[4]由以上几个方面初步形成的民族法体系，对于保障少数民族的合法权益和自治权利，加强民族团结、维护社会稳定和国家统一，促进少数民族和民族地区经济社会发展，起到了重要作用。

二、存在的问题

马克思说：“正如一切科学的历史进程一样，在到达它们的真正出发点以前，总要经过许多弯路。”^[5]我国民族法制的历史发展也是如此。我国民族法制建设的发展是与新中国50年的命运紧密相联的。50年来，我国的政治经济以及其他事业都经历了一个曲折发展的过程。

纵观民族工作几十年发展历程，民族法制建设总是落后于民族自身的发展，特别是改革开放后，随着市场经济的发展、法制建设的加强，民族立法已远远不能满足民族地区经济社会发展的需要，这种不相适应的矛盾日显突出，主要表现在：

第一，民族法规不完备。突出表现为：《民族区域自治法》从1984年制定至今16年未予修订，《散居少数民族权益保障法》至今尚未颁布，5个自治区的自治条例也无一颁布；民族规章多，法规很少；至今没有居于宪法之下的统领民族法规规章的民族基本法，存在民族立法的空白点。现行法规规章单行性、应急性的多，过去很长一段时间内缺乏立法的规划和预测，民族法律法规的废、改、立工作极为不力，当前，为适应我国依法治族、依法行政的需要以及民族地区的进一步改革和发展，迫切要求加快民族立法步伐，抓紧进行民族法律法规的起草、修订工作，特别是修改《民族区域自治法》，及时出台《散居少数民族权益保障法》，起草制定全国民族工作的基本法——《中华人民共和国民族关系法》，以此促进民族法规体系的建设和完善，使我国民族工作尽快走上法制化轨道。

第二，民族法规针对性差，特色不鲜明。现行的民族法规无论是中央制定的，还是地方制定的，都是参照《宪法》、《民族区域自治法》等法律、法规中有关民族问题的规定，本着与这些法律、法规基本精神相一致的原则制定出来的，一个几乎共同的特点是：立法技术落后、脱离实际、照搬普通立法、没有很好地体现民族法规所应有的特殊性。所以，在指导民族工作实践过程中针对性不强。

第三，民族法规还不规范。现行民族法规规章，法律形式极不规范，立法名称混乱，大多用“意见”、“通知”、“指示”、“报告”、“批复”等名称，难以判断其效力、等级、适用范围，而且多属于政策性质，法律语言不规范，直接搬用政策语言，灵活性大，变动性快，可操作性差，从而影响了立法地位，削弱了立法效力，影响了立法的稳定性、严肃性、权威性。

第四，民族法规的执法监督机制远未形成。当前，整个社会尚未完全建立健全一整套的严格的执法监督机制，法律监督处于软弱无力的状态。某些上级机关学习尊重民族区域自治法不够。在制定具体政策和处理日常工作时，常常不分内地和民族地区，习惯于搞“一刀切”。这方面的例子较多，群众、干部意见较大。现在地方人大及其常委会对行政机关、审判机关和检察机关的监督还没有形成制度，也缺乏力度和实际操作，这就大大削弱了执法的监督效果。因而，“地方保护”、“部门保护”、“官官相护”以及执法者犯法的现象屡禁不止，严重影响了执法的监督效果。同时，司法部门管理体制未能形成相对独立的机制也是一个主要原因。与国家总的情况相比，我国民族法规的执法监督机制显得更为薄弱。为适应民族法制建设工作的需要，国家应建立健全民族工作执法的监督检查系统。

第五，民族法学理论研究相对薄弱。我国民族立法和民族法实施的这种滞后性和曲折性，对于我国民族法学的研究不能不产生一定的影响。当前，我国民族法学研究虽已取得巨大的成绩，但也存在某些不足之处。例如，较多地注意注释、研究民族区域自治法，而对民族法的自身体系以及民族法本身理论的发展包括理论水平的提高和理论体系的完善有所忽视，对民族法中的一些基本理论和基本制度，运用历史的和比较的方法进行纵向和横向的系统研究，也做得不够。与宪法、刑法、行政法等部门法学相比，民族法学的研究在系统性、超前性、指导性、深入度等方面起步较晚，基础比较薄弱。这些也有待于今后认真加以改进。

三、中国民族法制建设的展望

在1992年召开的中央民族工作会议上，江泽民同志提出了90年代我国民族法制建设的奋斗目标，即“到本世纪末，要形成比较完备的社会主义民族法制体系和监督机制”。这是在总结我国40多年来民族法制建设的实践，分析我国民族法制的现状，根据我国民族工作的实际需要，为把民族工作纳入法制轨道而提出的，也为我国跨世纪的民族法制建设指明了方向。

第一，抓紧《民族区域自治法》的修改，是当前的迫切任务。《民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，1984年颁布以来，在保障少数民族的平等权利和自治权利，促进少数民族和民族地区的经济和文化发展，增强民族团结，维护国家统一，保持民族地区的稳定等方面，发挥了积极的作用，但由于它是计划经济体制下诞生的，一些条文已不能适应社会主义市场经济体制的要求，需要进行修改。民族立法、政法工作部门和民族法学研究人员要把参与自治法的修改作为一项重要任务，以邓小平理论和党的十五大精神为指导，根据建立社会主义市场经济体制的要求，认真总结自治法实施15年来的经验，深入调查研究，广泛听取意见，为自治法的修改提供建议。

第二，加强散杂居民族法制建设。我国民族关系中的不安定因素，往往出现在少数民族散杂居地区，如因人员流动和经济利益引发的矛盾和纠纷，因不尊重少数民族风俗习惯和宗教信仰而引发的矛盾，给民族团结和社会稳定带来不利影响。做好散杂居民族工作，必须加强立法，使散杂居民族工作有法可依，有章可循，纳入法制轨道。要加大对《民族乡行政工作条例》和《城市民族工作条例》贯彻执行的力度，还要制定实施两个条例的办法和细则，加快《散居少数民族权益保障法》的制定步伐。散杂居民族工作要继续坚持以经济建设为中心，加快散杂居少数民族各项事业的发展。

第三，加强民族经济立法工作，尽快建立和完善社会主义市场经济法律体系。这里所说的市场经济法律体系是指立法体系，指调整市场社会经济关系的经济法律规范体系。社会主义市场经济法律体系包含内容非常广泛，需要制定的法律很多，少数民族地区的经济立法，要从本地区实际情况出发，因地、因民族制宜，在内容上对国家的法律和法规进行扩展和延伸，与外地的同类法规相比较，要有明显的区别和浓郁的地方特色与民族“风味”，从我国民族地区情况看，虽然地处内陆，多民族聚居，经济基础薄弱，文化教育落后，社会生产力水平低下，但幅员辽阔，自然资源相对丰富，发展前景广阔。少数民族地区立法机关应当破除认为大陆地区改革开放必然相对滞后的“内陆意识”，发挥“地大物博”的优势，根据本地区市场经济体制建设的需要，充分行使地方立法的自治权，制定单行条例以及规定办法、规则、决定等，加快改革开放，消弭自己的地域劣势和经济劣势。当前亟待进行地方立法的主要有：（1）制定实施《全民所有制工业企业转换经营机制条例》等单行条例，鼓励、扶持少数民族地区企业走向市场；（2）制定扶持少数民族地区乡镇企业的单行条例，推进农村改革；（3）制定大力发展个体、私营企业等非国有经济的地方性规章，通过发展第三产业，调整和优化本地区的产业结构，缓解经济生活中的深层次矛盾和促进少数民族地区经济更快地发展；（4）制定特殊政策，引进外资和技术，建立经济开发区，改变单一的经济结构。结合浪潮初涌的西部大开发战略，西部省区可以在经济结构调整、生态环境保护、基础设施建设、科技教育、引进人才、招商引资方面制定系统的地方性法规。

第四，加快民族自治地方自治条例和单行条例的制定步伐。民族自治地方要依照当地民族的政治、经济和文化的特点，进一步制定自治条例。近年来，各地在这方面做了大量的工作，积累了许多宝贵的经验，也还有一些问题需要进一步研究解决。民族自治地方的单行条例制定了209个，内容涉及选举、婚姻、财产继承、资源开发、未成年人保护、计划生育、环境保护等方面。但是，大多数自治条例和单行条例都是一般性的工作法规，都没有突出“抓改革开放，抓经济建设，发展社会生产力”这一主题。

目前，全国5个自治区的自治条例还未出台，中央对此很重视，并由全国人大民委、国家民委、国务院法制局、中央统战部组织了专门工作班子。一些自治州、自治县正抓住当前有利时机，修改、补充已出台的自治条例，立法势头是喜人的。但笔者认为，要制定好自治条例，最重要的是必须坚持党的实事求是的思想路线，要在特点上下功夫，把宪法和民族区域自治法的原则同本地方的民族特点、地区特点结合起来，使自治条例成为自治机关充分行使自治权，有效地管理和发展本地方经济、文化建设事业上的自治法规。要做到这一点，就要吃透两头：一头是要学习好宪法、民族区域自治法和其他有关法规，以及党在民族工作方面的理论和方针政策；另一头是要对本地区各方面的具体情况和工作经验，进行深入细致的调查研究和总结，着重矛盾特殊性的分析，认识事物发展的特殊规律，找到解决矛盾的途径和办法。一定要从实际出发，有什么问题就解决什么问题，解决本地区带有特殊性的问题，以加速本地区经济和文化建设事业的发展。^[6]

第五，建立健全对民族法实施的监督机制。民族法实施的监督机制，是指保障民族法实施过程中良性运行的机制。从内容上看，它包括监督准则和监督机构的建立、健全和完善，从运行过程看，它包括立法的监督和法律、法规、自治条例、单行条例等实施的监督。现行的民族法体系，一是缺乏监督；二是没有一个统一的强有力的监督领导机构。要改变这种状况，应采取以下措施：一是加强民族立法的监督，主要是对民族立法内容的监督，除审查民族立法是否符合马克思主义的民族观，是否符合党和国家的民族政策，是否符合宪法和其他法律、法规外，还应审查该民族法律、法规、自治条例的内容中，是否有明确具体的限制性、惩罚性的条文，是否明确规定了罚则。如果注意了限制性、惩罚性的条文以及罚则的制定，那么监督准则的建立健全就有了依据；二是在适当的时机，可考虑制定一个完整、统一的民族法的罚则；三是加强监督机构。这包含两个方面：一方面，应赋予民族事务部门在监督民族法实施中应有的、相适应的权利，这种权利具有权威性、强制性，即加强行政监督。现实中这种行政监督的权利既不明确，又软弱无力。另一方面，司法部门应参与监督即司法监督。目前我国的民族法的实施，大多是人大及其常委会和各级政府职能部门的民族事务部门从立法的、行政的角度进行监督，很少甚至没有司法部门参与进行司法监督。一个部门法，如果仅有立法的、行政的监督而没有司法监督，这种监督就像人缺了一条腿，难以保障实施的效果。与此同时，要坚决贯彻《全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，把党的监督、国家机关的监督、政协的监督、人民群众的监督以及舆论的监督有机地结合起来。总之，只有把检查监督民族法实施的机制和体系建立和健全起来，才能够保障民族法得到较好的贯彻执行，从而保障民族地区改革开放和经济建设的顺利进行。

（2005年7月17日在教育部委托中国民族理论研究会于贵阳举办的“全国高校民族理论与民族政策高级研修班”上以“中国的民族法制建设与民族法学研究”为题作专题讲座，本文原载张晋藩主编：《20世纪中国法制的回顾与前瞻》，中国政法大学出版社2002年9月版。）

【注释】

[1]杨候第主编：《中国民族法制讲话》，中央民族学院出版社1993年版。

[2]吴大华主编：《民族法学讲座》，民族出版社1997年版，第372页。

[3]林仕梁、陈立鹏：《我国少数民族教育立法简论》，载《中国民族教育》1997年第2期。

[4]杨候第：《民族政法工作的历史使命》，载《民族团结》2000年第2期。

[5]《马克思恩格斯全集》第13卷，人民出版社1962年版，第47页。

[6]吴大华著：《民族法学通论》，中国方正出版社1997年版，第212～214页。