教育投入体制与基本原则

第一节　教育投入体制与基本原则

一、教育投入体制

教育投入是指用于教育活动的人力、物力和财力的总和。这里所说的财力，是人力、物力的货币表现，从这个意义上说，教育投入就是指教育费用上的投入。由于各国政治体制和经济体制的不同，各国的教育投入体制也不相同。《教育法》为我国教育经费的筹措提供了法律保障，第五十三条第一款规定:“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校的教育经费的稳定来源”。但我国现有的教育投入体制还需要经历一个不断完善的过程，历史上也曾存在着一定的问题。

(一)原有教育投入体制的弊端

20世纪50年代初，在以生产资料公有制为基础的社会主义计划经济体制的指导下，教育经费的投入是由中央财政“戴帽”下拨，再由地方财政部门予以管理，地方教育行政部门安排使用的。这种投入体制在其30多年的运行中曾发挥过积极的历史作用，促进了教育的发展，但是仍然存在以下三个弊端:一是教育经费切块安排，没有法定的分配比例，容易受政治因素的影响和当事人主观意志的左右，教育经费的投入量有较大的随意性;二是每年教育经费的增加量，教育部门心中无数，分配和使用时人为因素较多，难以科学地统筹安排当前的教育事业的发展，容易造成教育投资效益不高;三是我国办学主体单一，主要是国家办学，教育经费基本上是依靠国家财政拨款，经费来源渠道单一。这种投资体制造成了教育经费的供给不足，在一定程度上妨碍了教育事业的发展。

(二)新的教育投入体制的确立

我国在教育经费投入体制改革过程中，中央及地方各级政府都为多渠道筹措教育经费以增加教育投入制定了许多规范性文件。1980年，中共中央、国务院颁发《关于普及小学教育若干问题的决定》，指出:“在我们这样一个人口众多、经济不发达的大国，普及小学教育，不可能由国家包下来，必须坚持‘两条腿走路’的方针，以国家办学为主体，充分调动社队集体、厂矿企业等各方面办学积极性，还要鼓励群众自筹经费办学”，这打破了我国30多年来教育投入渠道单一的局面。1984年，国务院颁布的《关于筹措农村办学经费的通知》，第一次以征收教育费附加的形式，开辟了农村筹措教育经费的新渠道。1985年，《教育体制改革的决定》，第一次提出了“中央和地方政府的教育拨款的增长要高于财政性收入的增长，并按在校学生人数平均的教育费用逐步增长”，即“两个增长”的决定。1986年，《义务教育法》又将这“两个增长”赋予了法律效力。这一时期颁布的规范性文件，为建立我国以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的新体制打下了坚实的基础。

1993年2月，《中国教育改革和发展纲要》对教育投入体制作了新的政策性规定，提出:“要逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。”1995年，《教育法》第七章用14条的篇幅又对教育投入体制作了法律规定，其中第五十三条规定:“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。”“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人依法举办的学校及其他教育机构，办学经费由举办者负责筹措，各级人民政府可以给予适当支持。”《教育法》的规定，正式确立了我国教育经费的投入体制，使教育经费投入活动纳入到法制化、规范化的轨道。

二、教育投入基本原则

教育经费投入要健康、有序地进行，需要遵循一定的原则，这是教育经费筹措和管理的依据，也是规范教育投入体制的有效手段。我国教育投入主要遵循以下三个基本原则:

(一)教育的财权与事权相统一原则

教育的财权与事权相统一是指教育财政管理体制与教育管理体制的统一，这是划分中央和地方各级财政预算的基本原则。只有财权和事权相统一，主管教育的部门才能合理使用和分配教育经费，保证教育事业的稳定发展。以往我国教育的事权属于教育部门，财权属于财政和计划部门，财权和事权相分离，导致一些问题的出现。例如，教育经费预算数量弹性较大，缺乏透明度;教育发展与政府对教育的拨款脱节;教育部门宏观管理权与调控权的行使受到束缚等，这些问题可能导致教育资源的浪费。因此，《教育法》第五十五条第一款规定:“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。”以往我国财政列支的教育经费主要包括教育事业费和教育基本建设费，二者分属于财政预算支出的类、款、项、目四级的“文教卫生事业类”和“基本建设支出类”中的款级。而《教育法》要进行教育经费预算单列，是要提高预算的等级，将教育事业经费和教育基本建设经费合并，使教育经费从《中华人民共和国预算法》中规定的预算支出的六项之一的第二项:“教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出”中独立出来，作为一个单独的预算支出项目(其他预算支出项目分别为:经济建设支出;国家管理费用支出;国防支出;各项补贴支出;其他支出)，由国家预算支出的第二次分配升格为第一次分配，最终形成由教育部门行使教育经费的分配权、管理权，将教育财权和事权相统一的管理体制，进而确保教育的资金投入，提高教育资源的使用效率。

(二)教育成本的公平负担原则

教育成本公平负担原则是指按照教育成本负担能力来承担教育成本，进行教育投入的原则。因为如果把教育支出看做一种投资，就可以获得预期的经济和非经济效益，按照“谁受益，谁负担”的受益原则，教育的所有受益者都应承担教育成本。但受益原则只表明了由谁负担教育投资，而不涉及受益者能否负担的问题。因此，教育成本的负担者只有具有了负担能力、占有国民收入，才能负担教育成本。国家、社会、受教育者个人或家庭，是教育的受益者，应负担教育成本，他们又都占有国民收入，能够负担教育成本，应该成为教育投入的主体。但教育成本的负担比例需要斟酌，其中各收益主体所占国民收入相对量的多少是最重要的教育成本负担依据。

(三)教育经费的逐步增长原则

教育要发展，对教育的投入就必须不断地增加。《教育法》第五十五条第二款规定:“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”这三个增长的原则为各级人民政府教育财政拨款的增长提供了法律保障。财政拨款是教育投入的主要部分，对教育投入的相对增加，有利于保证教育的稳定发展。由于税收等财政经常性收入较之国民生产总值和一般的财政收入更具有稳定性、可靠性，也更能反映出国家效益的提高，因此，财政性教育拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长。教育发展在很大程度上体现在学校发展规模及学校教育科研质量上，因此各级人民政府教育财政性拨款的增长除应当高于财政经常性收入的增长外，还应使按在校学生人数平均计算的教育费用逐步增长，并保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长，以保证教育经费的实质性增长。