行政诉讼的审理

12.5　行政诉讼的审理

12.5.1　起诉与受理

行政诉讼的起诉，是指公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向人民法院提起诉讼请求，要求行使审判权，以保护其合法权益的诉讼行为。行政诉讼同民事诉讼一样，实行“不告不理”原则，即公民、法人和其他组织不起诉，人民法院不能主动受理。

行政诉讼的受理，是指人民法院对起诉进行审查，对符合法定起诉条件的予以接收其诉讼的行为。

1.起诉的一般条件

(1)原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织。如果公民或法人认为行政机关侵犯了他人的合法权益，而他人又未起诉，也不能作为行政诉讼的原告控告行政机关，只能向有关国家机关反映自己的意见和建议。

(2)有明确的被告。这是指原告必须向法院指明作出具体行政行为的行政机关，或者作出具体行政行为的公务员所代表的行政机关，或者作出具体行政行为的组织。行政案件所控告的必须是国家行政主体，即具有公法人资格的行政机关。

(3)有具体的诉讼请求和事实根据。公民、法人或者其他组织向法院起诉不服行政行为，必须向法院说明自己的具体要求和起诉的事实依据。行政案件原告的诉讼请求主要有:第一，要求撤销具体的行政行为;第二，要求变更行政处罚;第三，要求行政机关进行行政赔偿。原告在起诉时所要提交的事实依据，主要有发生具体行政行为的事实，自己合法权益受到损害的事实等。

(4)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。即公民，法人或其他组织控告行政机关的事项，属法律规定应当由人民法院受理的案件。法律明确排除人民法院管辖和法律没有规定应由人民法院管辖的行政争议，不能向人民法院起诉。如果所控告的事项属于人民法院管辖，也必须向有管辖权的人民法院提起诉讼。

2.起诉的时效条件

这里所说的时效条件，即诉讼时效。诉讼时效是指权利人在法律规定的时效内不提起诉讼，就丧失了请求人民法院依诉讼程序，强制义务人履行义务的权利。根据我国《行政诉讼法》第38条至第40条的规定，诉讼时效有以下几种情况:

(1)公民、法人或其他组织不服具体行政行为，依法直接向人民法院起诉的，一般诉讼时效为3个月。也就是说，相对人应当在知道作出具体行政行为之日起，3个月内提出起诉。

(2)当事人对复议(审)不服的，应当在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼，除法律另有规定外。复议机关应当在收到相对人申请复议的请求后两个月内作出复议裁决。如果相对人申请复议，而复议机关在规定的期限内未作出裁决，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。

(3)诉讼时效的延长。我国《行政诉讼法》规定:“公民，法人或其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的10日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。”这里所说的不可抗力是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况，如自然灾害、战争等。这里所说的其他特殊情况主要有以下几种:第一，作为原告的法人或其他组织正值撤销、合并、分立期间;第二，原告处于被胁迫状态;第三，行政机关未按规定程序办事，因而无法具体确立行政行为的最后终了时间;第四，行政机关未按规定向原告交待诉讼权利，而原告确实不知道诉讼权利及诉讼时效的;第五，其他客观障碍使得原告不能在诉讼时效以内提起诉讼的。

(4)特别诉讼时效。如果其他法律对行政诉讼时效有特别规定，则应按其他有关法律规定的特别诉讼时效执行。例如我国《集会游行示威法》第13条规定，“集会、游行、示威的负责人对主管机关不许可的决定不服的，可以自接到决定通知之日起三日内，向同级人民政府申请复议，人民政府应当自接到申请复议书之日起三日内作出决定。”

公民，法人或者其他组织不服具体行政行为，只要符合诉讼条件的，都可向人民法院提起诉讼。人民法院经审查应当在7日内立案，不符合条件的，7日之内作出裁定不予受理。原告对裁定不服的，可在10日内提起上诉。

12.5.2　审理和判决

1.审理

审理是人民法院对行政案件的实质性审查，以确认行政机关的行政行为是否合法的诉讼活动，是诉讼程序的一个重要阶段。在这一阶段中应当注意以下几个问题:

(1)举证责任问题。根据法律的规定，和民事诉讼的“谁主张、谁举证”原则不同，在行政诉讼中，被告负举证责任，应向法院提供作出具体行政行为的事实根据和规范性文件依据。当然，需要指出的是，被告承担举证义务的范围不包括赔偿事宜。在行政赔偿案件中，被告必须举出确认行为合法的事实根据和法律依据，以证明其行为合法，但对于侵权行为是否存在、该侵权行为是否造成损害、损害与行为之间是否具有因果关系、损害的范围和程度如何等问题，则应本着“谁主张，谁举证”的原则，由原告和被告分别对其主张承担提供证据的义务。任何一方当事人不能提供足够的证据证明其主张时，则承担该主张不被法院认可、采纳以至败诉的责任。

(2)程序问题。我国审理行政案件实行两审终审制。第一审是最基本的审理程序，第二审是上级人民法院对下级人民法院第一审行政案件所作的判决、裁定，在未发生效力前，由于当事人上诉而进行的审理。二审所作的裁判是终审裁判，当事人不得再上诉。第一审的主要任务是人民法院对行政机关的具体行政行为是否合法进行审查。其内容包括:审查原行政决定或裁决所依据的事实是否清楚，主要证据是否充分，适用的法律是否正确，行政处理决定是否超越职权或滥用职权，处理决定是否违反法定程序，行政处罚是否公正等。

(3)法律适用问题。根据我国《行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规只适用于本行政区域内发生的行政案件;审理民族自治地方的行政案件，应同时依据该民族自治地方的自治条例和单行条例。特别需要指出的是，我国《行政诉讼法》第53条明确规定，人民法院审理行政案件，还应当参照国务院部、委根据法律，行政法规和国务院的决定与命令发布的规章，以及省级人民政府，省会和自治区首府所在地市政府和经国务院批准的较大的市人民政府发布的行政规章。如果人民法院认为地方行政规章与中央行政规章不一致，或者中央行政规章之间不一致，由最高人民法院送请国务院解释或裁决。当然，如果规章同法律、法规相抵触，应当适用法律和法规。至于法律、法规和规章以下的规范性文件，既不能作为审理依据，也不能参照，但可以参考。

2.判决

判决是人民法院代表国家行使审判权，对当事人实体权利义务的争议所作出的裁决。判决在行政诉讼程序中，占有极为重要的地位。

根据我国《行政诉讼法》的规定，人民法院的判决有四种形式:判决维持、判决撤销、判决变更和判决履行义务。

(1)判决维持。是指人民法院经过审查，认为被诉行政机关的具体行政行为，所依据的证据确凿，事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序的，驳回原告的诉讼请求，作出维持原具体行政行为的判决。

(2)判决撤销。指人民法院经审理，认为具体行政行为违法，而予以否定的判决。撤销被诉的违法的具体行政行为，体现了人民法院对行政行为的司法监督审查权，是司法机关纠正违法行政行为最有效的手段。行政诉讼法规定，具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为:第一，主要证据不足的;第二，适用法律，法规错误的;第三，违反法定程序的;第四，超越职权或滥用职权的。

(3)判决履行义务。指公民、法人或其他组织认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证或执照，或者申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，而行政机关拒绝颁发、拒绝履行或者在法定期限内不予答复的，由人民法院判决在一定期限内履行法定职责。

(4)判决变更。指人民法院审理认为行政处罚显失公正，依法对行政处罚予以变更的判决。应当说明的是，判决变更这一形式只能适用于行政处罚行为，对其他的具体行政行为，人民法院不能直接变更。另外，一般来说，人民法院审理行政争议案件，主要是对行政机关的具体行政行为是否合法进行审查。对于行政机关在职权范围内依法作出的具体行政行为是否适当，原则上由行政机关复议处理，人民法院不得变更。只有对行政处罚显失公正又不宜判决撤销的，人民法院才可以变更，以判决代替行政机关的原行政处罚决定。

人民法院审结行政案件，除用判决形式外，有的还适用裁定形式。人民法院在审理中或终结时，如发现原告不符合起诉条件，就用裁定的方式驳回原告的起诉。