发挥立法的引领和推动作用

2015年修改立法法,对立法宗旨作了修改补充:“为了规范立法活动,健全国家立法制度,提高立法质量,完善中国特色社会主义法律体系,发挥立法的引领和推动作用,保障和发展社会主义民主,全面推进依法治国,建设社会主义法治国家,根据宪法,制定本法。”这对于立法工作是非常重要的要求。立法有多方面功能,站在新的历史起点上,在新的形势下,必须强调立法的引领和推动作用,适应不断完善中国特色社会主义法律体系的要求和全面深化改革的要求。这是一条客观规律,是实践发展的必然要求,不以人的主观意志而转移。

改革开放后,立法工作重心是构建中国特色社会主义法律体系,填补空白,做到有法可依。有比没有好,一开始先粗一些、原则一些。在这一阶段,关于立法的引领和推动作用,说的虽然不多,但也是比较重视的。在这方面我们有过成功的经验。改革开放初期,面对形势的需要以及实践经验匮乏、意识形态束缚等诸多困难,党中央果断决策,有关方面抓紧工作,制定出台了中外合资经营企业法,为我国打开国门、引进外资提供了法制基础和保障,引领和推动我国改革开放迈出实质性步伐。首开涉外经济立法先河,奠定了改革开放的基础,表明了我们党坚定不移地推进改革开放的决心。实践证明,努力做到改革决策与立法决策协调同步,既确保改革决策的科学性和合法性,降低了改革发展成本,又赢得了广大人民群众的支持和拥护,推动了改革发展决策的贯彻落实。

近年来,在着力发挥立法的引领和推动作用方面,有关方面积极探索,取得了很好成效。比如,去年出台的刑法修正案(九),针对当前社会诚信缺失,欺诈等背信行为多发,社会危害严重的情况,为发挥刑法对公民行为价值取向的引领作用,增加规定组织考试作弊等犯罪,将在法律规定的18种考试中,组织考生作弊的,为他人提供作弊器材的,向他人非法出售或者提供试题、答案的,以及代替他人或者让他人代替自己参加考试等行为规定为犯罪。这一规定的施行,有力打击了猖獗的考试作弊行为,遏制其蔓延之势,对形成诚实信用、公平竞争的社会风气和良好秩序,发挥了重要的引领和推动作用。

落实立法的引领与推动作用,必须做到立法与改革决策相衔接、重大改革于法有据,立法主动适应改革和经济社会发展需要。修改后的立法法新增第十三条规定:“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”并对第十条作了修改补充:“授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。授权的期限不得超过五年,但是授权决定另有规定的除外。被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前,向授权机关报告授权决定实施的情况,并提出是否需要制定有关法律的意见;需要继续授权的,可以提出相关意见,由全国人民代表大会及其常务委员会决定。”

党的十八大以来,全国人大常委会依照法定程序作出了11项授权决定,授权有关方面暂时调整法律实施或者开展有关试点工作,确保有关改革试点在法治框架内依法有序推进。在推进行政审批制度改革方面授权国务院:在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批;在上海、广东、天津、福建自由贸易区试验区暂时调整有关法律规定的行政审批;在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点。在推进农村集体土地使用制度改革方面授权国务院:在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施土地管理法、房地产管理法有关规定;在北京市大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施物权法、担保法有关规定。在推进金融体制改革方面授权国务院:调整适用证券法中关于股票公开发行核准制度的有关规定,实行注册制度。在推进司法体制改革方面授权最高人民法院、最高人民检察院:在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作;在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作;在部分地区开展公益诉讼改革试点工作。这些授权决定,与改革开放之初1984年、1985年授权相比,都有明确的授权目的、原则、范围、事项以及期限,更加符合法治的精神和改革的要求。

下一步,还要加强对授权决定实施情况的总结、研究,及时跟踪了解试点情况。如试点证明改革举措行之有效,可复制可推广,就及时修改完善相关法律;如试点证明改革尚不成熟、不宜修改相关法律,及时恢复施行有关法律规定。同时,有关方面在提请作出授权决定时,也要尽量明确试点步骤和范围,并提前考虑与立法程序的衔接等问题。