后危机时代欧盟产业政策效果及经验借鉴

2008年以来, 欧盟历史上最大的金融危机与主权债务危机席卷了欧洲工业领域。 欧洲的制造业出口在这次危机中受到严重打击, 但在此后还是实现了持续增长。2013年, 欧盟工业产品的贸易顺差达到了每日10亿欧元, 每年达到3650亿欧元, 几乎是2006年的3倍。 然而, 区域经济活动仍旧疲软, 投资也持续低迷。 在过去的几年里, 欧洲制造业饱受激烈的资产负债表去杠杆化及国际需求持续低迷的折磨, 二者都打击了投资者与创新人士的热情, 某种程度上削弱了欧洲制造业的竞争力。

根据2013年欧盟成员国竞争力表现及产业政策绩效年度报告,王卫东 (2015) 构建了一组10个指标, 以此作为定量分析评估危机后欧盟产业政策绩效的依据, 包括: 制造业劳动生产率、 高等教育程度、 创新绩效、 出口份额、 能源强度、 商业环境、 电力价格、基础设施满意度、 中小银行贷款络结及固定资产投资。 这些指标满足这样三个特征: 指标是密切相关的政策工具或经济改革议程事项; 指标处于一个合理与及时有效的基础上; 几乎覆盖欧盟所有国家。 加之具有过去5年内的时间序列数据, 因此这种绩效比较是可行的。 研究按照聚类分析的标准与绩效的优劣, 将欧盟成员国分为三个群组, 从中分析产业政策正反两个方面的影响效果。

一、 欧盟产业政策绩效基本情况

一是业绩表现良好的群组。 包括比利时、 德国、 芬兰、 瑞典及爱尔兰, 紧随其后的是丹麦、 法国、 卢森堡、 荷兰、 奥地利、 英国及西班牙。 这些国家的普遍特点是, 越来越多地采用先进技术, 聘请训练有素的高素质工人。 分析结果表明, 这些国家的高附加值制造品产量不断提高, 非价格因素的竞争能力显著增强。 发达的研发系统, 密切的产学研联系等, 都有力推动了创新投资能够集中在知识密集型领域、 高技术产品出口。 这些国家面临的主要挑战, 是确保继续在研究和创新领域的投资, 保证对新产品和服务的关注, 制定连贯的能源政策, 确保获得足够的资金支持。

二是业绩表现一般的群组。 包括希腊、 意大利、 塞浦路斯、 马耳他、 葡萄牙及斯洛文尼亚。 这些成员国在一些地区的竞争力表现较好, 但也面临很多问题。 较弱的企业文化与电子商务缺乏联系,使得企业创新能力有待增强, 适当持续的技能支撑也有待提高, 致使创新型中小企业的比例偏低。 近年来, 这些国家的创新绩效出现下降, 除了意大利, 马耳他与希腊的情况甚至比2008年情况更糟。这些国家普遍面临的挑战是确保对创新的支持与推进制造业的技能组合, 促进私人投资增加, 制定连贯的能源政策, 推动出口等。

三是需要快速追赶的群组。 包括保加利亚、 捷克、 爱沙尼亚、克罗地亚、 立陶宛、 匈牙利、 拉脱维亚、 波兰、 斯洛伐克及罗马尼亚等。 这些国家在许多领域都面临挑战。 虽然在某些竞争力指标上这些国家有着比前两组国家更好的表现, 但他们的创新能力远低于整个欧盟的平均水平。 因此, 促进创新投资、 提高能源效率及改善经营环境等是未来这些国家应该关注的重点。

二、 欧盟产业政策影响的不确定性

在总需求约束下, 融资渠道与去杠杆化对企业有效重组形成阻碍, 加上长期政策环境的不确定性等因素影响, 欧洲债务危机的影响事实上比预想得还要深远。

一是企业获得信贷存在困难。 对很多企业来说, 危机前累积的高额债务问题, 势必持续带来沉重负担。 对欧洲有竞争力的产业来说, 使用贷款的限制对其未来生存发展形成一定威胁, 这对中小企业来说情况格外严重。 很多中小企业不能成功申请贷款, 这种情况在区域间还有着很大的差别。 在德国, 只有约10%的中小企业面临贷款难, 而在西班牙这一比例却高达50%。 当然, 在大小不同的公司中, 同样存在这种不均衡情况。 在过去的几年里, 大型欧洲企业已经能够开发债券市场, 而中小企业却很难实现金融资源的多样开发利用。 与美国相比, 欧盟的银行借款有限, 在危机最严重的时期下降了近三成。 因此, 欧洲的中小企业在危机中处境格外不容乐观, 复苏也更为缓慢。

二是外国投资有所下降。 在全球价值链的主导下, 贸易成本在下降, 信息及通信技术也在飞速进步, 这些都导致全球化发展进入了全新的阶段, 将发生全新的变革。 从政策角度来看, 这种发展格局的变动, 将会凸显开放的重要性, 以及接受投入竞争的中间产品与服务的重要性。 当然还包括建立一个有利于扩大吸收外资的框架的重要性, 以此增强欧盟的整体竞争实力。 众所周知, 利用外国直接投资, 将能极大地促进就业和增长。 欧洲虽然吸引了大量外国投资, 但实际上, 欧盟吸收的外资占世界的总量, 已然从2008年的30%下降到2012年的23%左右。 对外国投资者的吸引力大小, 很大程度上取决于业务环境是否优良, 而优良环境的构建需要政策的支持。

三是结构性调整不足。 近年来, 在欧洲范围内, 新的大企业的出现已经成为一种罕见现象, 因为欧洲对企业家的态度, 显然变得不像世界其他地区那样积极主动。 欧洲几乎没有可以与巨人企业如苹果、 谷歌等相比拟的类似企业, 也几乎没有新的产业部门产生。甚至在一个部门内部, 公司的更新速度都在变慢。 这些都阻碍了新的高增长部门的发展与渗透, 阻碍了对于经济中更具有创新能力的产业的资源再分配。 同时, 欧洲在劳动力、 产品和服务上普遍存在结构与制度刚性等, 也不利于加快经济要素的产业重组。 新产品的产业化经常面临严格的管理约束, 教育与培训系统也不能满足高技术行业快速发展的需要。 此外, 研究和创新系统资金欠缺, 需要对鼓励创新予以更多关注。 技能的错配问题, 对那些渴求专业人才的高增长行业也是个问题。 欧洲的基本研究和创新也存在不足。 此外, 国家当局的创新系统中, 也没有适当地考虑制造程序创新的问题。

四是劳动者技能不匹配。 欧洲工业领域失业问题持续困扰很多国家。 从危机初期就显露的集中失业现象, 暴露了劳动者技能结构上的不匹配问题。 一方面, 经济下行打击了低技能人员的就业, 对年轻人的打击尤为严重。 同时, 对高技能劳动力的需求没有什么变化。 这就意味着, 市场对高技能劳动力持续表现出的高需求, 对于没有特殊技能也没有高学历的年轻人来说, 并不能带来工作机会。在欧洲制造业部门中,7成工人掌握了中等技能,27%左右掌握高技能, 只有3%左右的劳动力拥有的是低技能。 但在制造业中, 高技能劳动力的市场需求量预计将会有超过20%的增长, 并且这一比例高于其他部门, 对中等技能劳动力的需求预计也会出现下降。 数据显示, 欧洲制造业正在经历越来越严重的技能人才短缺, 这在增长趋于恢复的时期会限制产量增长。

三、 欧盟产业政策的启示与借鉴

首先, 欧盟经验表明, 政府政策干预可以推动企业技术创新及企业间的竞争。 政府的产业政策应该以支持技术集中、 促进竞争性产业发展为目标, 并且均衡地照顾到产业内所有市场主体, 而不是由政府主动选择某个或某些公司并予以支持。 欧盟的经验告诉我们, 产业政策的有效性, 依赖于政策设计应以全产业为目标, 而不是以产业内的某些特定企业为目标。 通过激发产业之间的正常竞争, 那么产业产量增长、 专利及其他创新应用的增加及企业家精神等, 都将会经由产业间创新行为的增加得到复制、 扩散与强化。 这对于我国进一步深化各领域产业政策改革, 特别是深化国有企业改革, 具有重要启发意义。 通过改革, 应该逐步打破行政壁垒和行业垄断, 消除不同所有制市场主体进入产业的壁垒限制, 为各类企业创造公平统一的竞争环境。 值得特别注意的是, 目前我国虽然实行了一些改革, 但对民营企业还是存在事实上的限制, 在金融和财税等方面, 需要进一步破除差别政策导致的壁垒, 为各类市场主体提供创新与公平竞争的良好环境。

其次, 要加大对外开放力度, 进一步完善政策环境。 目前, 我国对外开放已经到达了新阶段。 尤其是2017年5月召开的 “一带一路” 国际合作高峰论坛, 是我国推动 “一带一路” 战略落实的重要主场外交活动, 对推动国际和地区合作, 对深入推进我国对外开放, 都具有重要意义。 扩大对外开放, 要继续全面推动 “一带一路” 项目落地, 持续推动亚太自贸区建设, 抓住时机, 密切中欧经济合作。 在欧债危机之前, 欧盟已然成为我国的第一大贸易伙伴,当然, 我国也是仅位于美国之后的欧盟第二大贸易伙伴。 在后金融危机时代, 全球缓慢复苏的背景下, 各国的贸易保护主义纷纷抬头, 欧盟也采取了大量的贸易保护措施。 并且就在欧债危机前后,中欧之间也不断产生贸易摩擦。2016年5月, 欧盟议会召开会议,以压倒性投票做出决议, 拒绝承认中国市场经济地位。 这意味着中欧贸易存在根本性原则分歧的隐忧。 而欧盟对我国所实行的歧视性贸易政策, 最主要的表现是运用 “反倾销” 及技术性贸易壁垒手段。 实际上, 采取这些歧视性措施给欧盟自身也带来了一定损失,可以认为是欧盟产业政策的一个反面启示。

再次, 避免专门化带来的潜在风险。 欧洲的普遍看法是, 最先进的国家要集中支持研究开发的上游与服务领域, 相对而言, 其他新兴经济体则更多地分布于价值链末端。 推崇德国政策模式的观点认为, 有竞争优势的尖端技术的发展, 也包括重要的知识的延伸。有鉴于此, 政府研发补贴实施均衡分配, 可以避免欧洲与其他区域或国家的竞争。 也就是说, 政府政策应对价值链各环节予以关注,重视支持高端先进技术研发, 同时也要重视价值链末端的推广与服务等环节, 以减少过度专业化带来的潜在风险。 在知识驱动增长咨询专家小组基础上, 欧盟委员会于2011年6月, 正式提出了针对欧盟28个成员国的政策方案, 即 “面向精明专业化的研究和创新战略” (Researchand Innovation Strategy for Smart Specialization, RIS3)。[1]这一政策的发布, 既是为了应对危机, 也是落实和细化强调 “精明” “可持续” 及 “包容性” 增长的 “欧盟2020战略”。必须注意的是, 这里所说的 “专业化” 是强调通过创新驱动, 来促进产业 “多元化” 发展, 而不是 “专门化”。 政策的目标, 是通过资助战略性优势产业发展, 发挥自身比较优势, 以实现面向增长的长期发展。 然而在执行过程中, 有些地方错误解读了该政策, 认为专业化就是指产业的专业化, 因此降低了政策实际效力。 在世界经济一体化发展背景下, 发展全球价值链, 实现互联互通, 增进区域经济融合发展等, 已然成为各国共识。 对我国当前所处的工业化后期、 转型升级关键阶段、 向高收入国家冲刺的关键时期来说, 应该从欧盟的做法中获得启发。 目前, 我国许多产业处于全球价值链低端链条, 要鼓励和支持高端先进技术研发, 提高企业核心竞争力,推动工业生产从 “中国制造” 向 “中国智造” 转变, 争取抢占全球市场体系话语权。

最后, 重视支持中小企业创新活动。 发达国家经验表明, 中小企业在促进经济增长、 技术创新、 增加税收、 吸纳就业及改善民生等方面, 都具有不可替代的重要作用。 当前, 我国中小企业发展存在与欧洲相似的困境, 产业政策理应更多支持和关注中小企业困难。 实际上, 这与前面分析中指出的产业政策应鼓励所有企业之间实现公平竞争并不是矛盾的。 产业政策应重点针对中小企业特殊困难之处, 采取有针对性的扶持政策, 提供宽松发展环境。 政策应支持深入实施创新驱动发展战略, 推动中小企业转型升级, 加快培育一批具有创新能力、 具有自主知识产权及知名品牌的创新型中小企业。 要站在国际视角、 拓宽战略视野, 在深入扩大开放过程中积极参与国际市场竞争合作, 鼓励和支持中小企业走出国门。 完善中小企业社会化服务体系, 完善相关公共服务平台。

[1] 胡晓辉: 《欧盟 “精明专业化政策” 是怎么引导区域创新的》 [N] . 东方早报, 2014年11月17日。