积极拓展预算支出联网监督系统

广东省人大制度研究会会长　肖志恒

广东省预算支出联网监督系统是2003年根据时任中央政治局委员、广东省委书记张德江同志的指示建立起来的，经过十多年的探索和努力，系统功能逐步完善，监督成效逐步明显，得到了全国人大常委会的充分肯定。2013年5月31日，中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江同志在广东调研期间，亲自察看了省人大常委会预算支出联网监督系统，指示要进一步完善和推进财政预算支出联网监督工作。全国人大常委会办公厅、预算工委对广东省人大预算支出联网监督工作情况先后组织了三次调研，形成了调研报告。张德江委员长在调研报告上作出重要批示，对进一步做好预算支出联网监督工作提出了新的要求。根据全国人大常委会办公厅、预算工委调研报告提出的问题，我们找差距、补短板、抓整改、促提升，逐步推动联网监督系统升级完善，进一步充实丰富监督功能和监督内涵。几年来新的实践，大体上可归纳为“四个拓展”：

一、从“两点一线”向全面覆盖拓展

过去，预算支出联网是省人大财经委与省财政厅国库集中支付系统实施“两点一线”的联通，主要对财政预算资金支付情况进行实时查询监督。近几年来，省人大常委会着力在扩大覆盖范围和丰富监督内涵上下功夫。一是查询的内容。从一般公共预算“一本账”逐步扩大到国有资本经营预算资金、政府性基金预算资金和社保基金预算资金等“四本账”，实现了全口径预算全联网，预算执行全跟踪，即可以查询到年初预算编制、年终决算以及年中每笔财政资金的具体拨付情况。二是联网的部门和单位。由省人大财经委与省财政部门“两点一线”的联通，逐步拓展到与省监察厅、省审计厅的联网，覆盖了全部119个省级预算单位和省对21个地级以上市和121个县（市、区）的转移支付资金拨付情况，市、县对处、科室、乡镇、社区、企事业单位资金的拨付情况，不仅细化到具体单位，而且细化到具体项目和人头，延伸到了每一根神经末梢。三是联网向基层延伸。截至2016年12月，全省21个地级以上市人大常委会都已建立预算支出联网监督系统，有70个县（市、区）人大与本级财政部门联网，县级联网率达59%，其中有8个地级以上市的县级联网率达100%。人大代表反映：“我们可以实时查询每笔财政资金用到了哪里，既给了老百姓一个明白，也还了财政一个清白，放心了！”

二、从全面知情向全面监督拓展

预算支出联网监督系统实现预算单位的全覆盖，解决了全面知情的问题。但全面知情只是第一步，更重要的是能够监督到位。为了实现从全面知情向全面监督拓展，我省人大常委会进一步组织对省级人大预算支出联网监督系统进行升级，对相关制度进行完善。一是完善分析预警功能。通过软件设计具体的预警指标，比如预算执行进度慢于计划进度、“三公”经费超预算支出、转移支付未按法定时限下达、重点专项资金支出项目与预算安排项目不一致、政府采购项目支出超预算或采购项目未按规定招投标等，在网上及时通过红灯、黄灯等进行预警、专项预报或提醒，切实增强联网监督的时效性和针对性。据统计，2016年系统累计报警122次，省人大常委会预算工委对其中转移支付拨付进度、非税收入占比两类共75个报警信息作了妥善处理，通过代表视察或分析简报向省财政部门反映，并将有关情况纳入有关预算审查意见，提交代表大会审议。二是建立分析综合研判制度。人大财经预算部门组织定期开展预算支出联网查询分析，按季度、半年、年度编写查询分析报告，将每一期分析报告送省政府及省财政厅等有关部门。如发现有比较突出的问题需要有关部门研处的，则采取适当方式请该部门研究并作出回应。建立省级人大预算支出联网监督工作情况分析评估会议制度，由省人大常委会分管负责同志召集，组织人大相关部门以及政府财政、审计、人社、监察等有关单位负责同志参加，通过加强部门沟通协作，形成长效机制，共同推进联网监督工作。三是把预算支出联网监督系统纳入全省建立健全惩治和预防腐败体系总体框架，进一步促进财政部门和各预算单位认真做好预算的编制执行和管理工作，一定程度上发挥了预防腐败的功效。

三、从泛泛监督向重点监督拓展

我省近年来每年的财政支出逐步上升到数千亿元，2016年达到上万亿元，财政支出的项目也是数以亿计。联网监督系统虽然能对每一笔资金支出的合法性、合理性、及时性等进行研判，但对资金使用的有效性却难以评估。从实践中我们体会到，提高联网监督的有效性，必须重点监督重大项目资金支出的有效性。近几年来，省人大常委会坚决贯彻以习近平同志为核心的党中央的重大决策，按照省委的部署要求，通过联网监督系统重点跟踪监督底线民生保障资金、战略性新兴产业资金、农村危房改造补助资金、教育创强省级补助资金、卫生强基创优资金、产业园扩能增效专项资金、企业技术改造专项资金七项重点资金支出的绩效情况，通过线上研判与线下调研、听取汇报与实地考察、代表书面建议与代表当面约谈、职能部门汇报与第三方评估等方式，较好地促进了有关预算执行情况的绩效监督。2013年，从预算支出联网监督系统分析，我省低保居民、农村五保户、残疾人、孤儿等困难群体的保障资金标准偏低，处于全国中下游水平。省人大常委会认为，这种状况与中央要求改善民生的大势极不适应，与我省经济大省、财政大省的地位极不相称。为了解决这一问题，省人大常委会组织了30多位人大代表，在深入基层充分调查研究的基础上，分三批到省财政厅视察，并约见部门主要负责人。代表们对当地困难群体生活现状的深情陈述，对提高困难群众保障标准的强烈愿望，引起了省政府、省财政厅的高度重视。在进一步全面深入调研的基础上，省政府决定，全省财政预算3年拨付800多亿元，解决这一困扰广东省多年的实际问题。为了保证资金按时足额发放到困难群众手里，省人大常委会又连续3年组织人大代表到各市进行交叉检查，深入到困难群众家里面对面了解资金到位情况。经过3年努力，我省上述困难群众的保障水平跨入了全国先进行列。

四、从随机监督向规范监督拓展

预算支出联网监督系统最大的优势是及时发现问题，及时开展监督。但随机性有余、规范性不足的问题也在所难免。为了更规范地做好事前事中事后监管，我们主要做好以下几项工作。一是提前介入预算编制监督。为更好回应人大代表和公众对预算编制的诉求，推动有关问题的解决和相关资金的落实，常委会每年选择若干个社会热点问题，先后以底线民生保障、农村低收入困难户住房改造、污染河流整治、省级高新技术企业培育、岭南中药材保护资金安排为切入点，组织人大代表和常委会组成人员开展调研，在财政预算编制前，及时向财政及相关部门提出意见建议，并将该做法写入《广东省预算审批监督条例修正案（草案）》。二是加强对发现问题整改情况的监督。针对联网监督、专项审计、实地调研、执法检查发现的问题，省人大常委会不仅要求有关职能部门严肃整改，而且对整改情况继续跟踪监督。东江流域的淡水河、石马河“两河”污染严重，不仅给流经的深圳、惠州、东莞的人民群众饮水安全带来威胁，而且对输入香港的饮水工程造成隐患。从上一届人大常委会开始，10年来，省人大常委会年年及时对“两河”整治的财政预算提出建议，年年及时通过联网监督了解治污资金的拨付和使用情况，年年适时组织代表和专委会成员及地区有关负责人实地调研，年年及时提出治污资金使用绩效的整改意见。通过年复一年、日复一日、循环往复、锲而不舍的监督，“两河”整治共计投入资金300多亿元，水质逐步好转，与2008年相比，淡水河氨氮、总磷浓度分别下降42.8%、30.8%，石马河氨氮、总磷浓度分别下降60.7%、37.2%，确保了流经地区人民群众的饮水安全和对香港供水工程的安全。三是开展预算支出绩效第三方评估。2014年以来，常委会采取专题调研、听取专项工作报告与第三方评价相结合的方式，先后对战略性新兴产业发展等5项财政专项资金支出情况进行绩效评价，取得较好效果，初步建立了“人大主导、财政部门协同、第三方实施”的绩效评价监督模式。2016年9月，省人大常委会制定了《广东省人大常委会开展预算资金支出绩效第三方评价实施办法》，明确第三方评价的范围、评价内容、评价指标，建立第三方评价机构选定制度，明确第三方评价报告通过广东人大网向社会公开，充分听取社会各界特别是省人大代表的意见，加强整改评价结果的反馈和整改机制建设。