外部财务监督系统是怎样的

5．外部财务监督系统是怎样的？

答：外部监督系统主要是为协调出资者与经营者的关系，保证财务信息质量，由行政机关监督、国家审计监督和社会监督构成的有机整体，是企业财务监督体系的重要组成部分。

（1）行政机关监督

在西方国家，理论上政府是受公民之托履行义务，公民为出资者身份，是政府监督的委托人；在我国理论上认为国家代表人民的利益，国家即为出资者身份，是政府监督的委托人。由于我国目前仍然是公有制占主体的经济结构，在这样的财务监督环境中，行政机关监督处于举足轻重的地位。国有企业的任何违法乱纪的行为，都会直接损害到国家的利益。特别是在国有企业中，所有权缺位的现象较为普遍，企业内部的财务监督所起的作用较小，政府行政的加入健全了财务监督系统。

主管财政机关对企业财务监督的权力，主要来源于以下法律法规：

①《公司法》。通过赋予财政部门对公司财务规则制定权和对企业财务违法行为的处罚权，肯定了财政机关对企业财务活动实施监督的权力。

A.财务规则制定权。公司建立财务、会计制度除了应当遵守法律、行政法规的规定外，还应当遵守国务院财政部门的有关规定。根据职责分工，国务院财政部门负责制定规范市场主体财务、会计行为的规则，公司必须遵守其所制定的财务、会计制度。

有关公司财务会计报告的规定是国务院财政部门制定的财务、会计制度中非常重要的组成部分，公司应当依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定制作财务会计报告。

此外，关于资本公积金的规定也是国务院财政部门制定的财务、会计制度中非常重要的组成部分。股份有限公司应当遵守国务院财政部门关于资本公积金的规定，将有关收入列为公司资本公积金。

B.对公司财务违法行为的处罚权。《公司法》对国务院财政部门负责制定公司财务、会计制度的职责进行了肯定，同时规定县级以上人民政府财政部门负责对公司在法定的会计账簿以外另立会计账簿，以及公司不依照《公司法》规定提取法定公积金等情形实施罚款处罚。

②《全民所有制工业企业法》。十几年来，市场经济主体逐步实现了现代企业制度的转型，所有制形式已经不再是对市场经济主体进行划分的单纯依据。但是，目前《全民所有制工业企业法》相关规定仍然适用于许多非公司制的国有企业。该法明确规定，有关企业必须遵守国家关于财务等方面的规定，接受财政、审计等机关的监督。

③《企业财务会计报告条例》。授权国务院财政部门负责根据《企业财务会计报告条例》制定财务会计报告的具体编报办法，并另行制定不对外筹集资金、经营规模较小的企业编制和对外提供财务会计报告的办法。同时，规定了县级以上人民政府财政部门负责对编制、对外提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告等违法行为的企业和个人实施处罚。

④《财政违法行为处罚处分条例》。赋予县级以上人民政府财政部门、省级以上人民政府财政部门的派出机构在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定的权力。财政部门依法进行调查或者检查时，被调查、检查的单位和个人应当予以配合，如实反映情况，不得拒绝、阻挠、拖延。

企业的财政违法行为主要有：隐瞒、截留等不缴或者少缴财政收入的行为；违反规定使用、骗取、挪用财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款的行为等。

（2）国家审计机关审计监督

我国的最高国家审计机关是审计署，县级以上地方人民政府设立审计机关，国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，应接受国家审计监督。审计机关有权对国有企业的资产、负债、损益，进行审计监督。

审计机关有权要求被审计单位按照审计机关的规定提供预算或者财务收支计划、预算执行情况、决算、财务会计报告，运用电子计算机储存、处理的财政收支、财务收支电子数据和必要的电子计算机技术文档，在金融机构开立账户的情况，社会审计机构出具的审计报告，以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料，被审计单位不得拒绝、拖延、谎报。

审计机关进行审计时，有权检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告和运用电子计算机管理财政收支、财务收支电子数据的系统，以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，被审计单位不得拒绝。审计机关进行审计时，有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得有关证明材料。有关单位和个人应当支持、协助审计机关工作，如实向审计机关反映情况，提供有关证明材料。

审计机关经县级以上人民政府审计机关负责人批准，有权查询被审计单位在金融机构的账户。

审计机关有证据证明被审计单位以个人名义存储公款的，经县级以上人民政府审计机关主要负责人批准，有权查询被审计单位以个人名义在金融机构的存款。

被审计单位的财政收支、财务收支违反国家规定，审计机关认为对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法应当给予处分的，应当提出给予处分的建议，被审计单位或者其上级机关、监察机关应当依法及时做出决定，并将结果书面通知审计机关。被审计单位的财政收支、财务收支违反法律、行政法规的规定，构成犯罪的，应依法追究刑事责任。

国有及国有控股企业应当接受审计机关的审计监督。依据《审计法》的规定，审计机关在履行审计职责的过程中，有权检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支有关的资料和资产，被审计单位不得拒绝。审计机关有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得有关证明材料。有关单位和个人应当予以支持、协助，如实向审计机关反映情况，提供有关证明材料。因此，国有及国有控股企业应当依法接受国家审计机关的财务审计，不得拒绝和阻碍，否则将被依法追究法律责任。

（3）注册会计师社会监督

注册会计师审计监督是出资者对经营者监督的延伸，在公司制企业中，它又是出资者监督经营者的主要形式。两权分离要求经营者履行出资者赋予的经济责任和报告责任，就产生了认定监督这些责任的履行和证明财务报告真实的必要。显然，在现代大型企业中，受出资者的专业能力的限制，不可能亲自监督，于是就产生了专业化的独立审计监督。独立审计监督是维护财务监督系统平衡运行的关键制度安排。注册会计师一方面具有专业技术特长，在业务上能够胜任对财务监督进行再监督；另一方面具有严格的职业自律机制，提倡独立、客观、公正的职业道德标准，确保在利益冲突中不动摇公正的立场，在信息优势的条件下不谋取私利。因此独立审计监督能起到对企业内部会计有效的制约作用。

（4）集团公司对子公司的财务监督

集团公司的财务控制是集团控制的基本手段。集团公司如何实施对子公司的财务控制，是当前集团公司面临的一个十分重要的问题。集团公司的财务控制是在出资者所有权及企业法人财产权基础上产生的。从机制角度分析，财务控制的目标是企业财务价值最大化，而不仅仅是传统上控制一个企业的财务活动的合规性和有效性。财务控制应致力于将企业资源加以整合优化，使资源消费最小而其利用效率最高、企业价值最大，从而达到集团公司对其所属子公司能在经济效益上成为新的利润增长点的最终目标。

由于历史的原因，我国企业集团在财务监督方面存在许多问题，从集团总部来看，总部作为战略规划中心、决策中心、投融资中心的功能发挥不充分，导致整个企业集团的资源难以有效配置，财权配置不合理，集团总部缺乏对各子、分公司业绩的评价和监督等。随着企业规模的扩张，各项治理机制和管理水平的滞后暴露出了企业内部的许多问题。一般来讲，单个企业财务监督内容主要包括企业股东大会、董事会、经理层等权力机构之间的财权配置、财务决策机制以及财务约束与激励机制；企业集团的财务监督则不仅包括集团本身股东大会、董事会、经理层等之间的财务约束与激励机制，而且还包括母子公司之间的财权划分以及财务约束和激励、成员企业之间财务关系的协调。具体来讲，集团公司对子公司的财务监督要点如下：

①立足于“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度和法人治理结构的要求。在现代企业制度下，法人治理结构框架中一个重要特点是董事会对经营者财务约束和控制的强化。从董事会的职权来看，公司治理结构以董事会为中心而构建，董事会对外代表公司进行各种主要活动，对内管理公司的财务和经营。只有董事会才能全方位负责财务决策与控制，决定公司的财务状况。从机制角度分析，财务控制是出资人对企业财务进行的综合的、全面的管理。一个健全的财务控制体系，实际上是完善的法人治理结构的体现。

集团公司要加强对子公司的财务控制，首先应建立以社会化、专业化为基本特征的董事会制度，充分发挥股东大会、董事会、监事会对经营者的监督效力。而董事会的关键是董事会的人员构成，从现代企业制度发展的经验看，只有社会化、专业化的董事会才能起到它应有的作用。社会化的标志是外部独立董事的介入，专业化的象征是专业委员会的形成与运作。董事会是公司的最高决策机构。只有最根本性的问题，如经营范围、产品方向、生产规模、投资安排、资金筹集、计划目标、重要职员任免等，方提交董事会及其所属的委员会讨论。董事会下可设六个委员会：经营委员会、任免委员会、分红和酬偿委员会、关系委员会、执行委员会和财务委员会。其中最重要的是执行委员会和财务委员会。执行委员会的任务是负责公司经营活动的全面领导，掌握财务以外的各项决策和指挥。财务委员会独揽公司财务大权，批准一定限额以上的固定资本投资，规定公司的长期财务目标，审查批准执行委员会提出的各种产品的价格方案，负责筹措资金，监督检查公司各部门的经济效果，年终对公司的决算进行审查，负责制订股利分配方案。

②对子公司进行授权控制。授权控制的方法是通过授权通知书来明确授权事项和使用资金的限额，特别是对有些易造成损失和资产流失的重要项目做出明确的规定，做到有章可循。例如，在母公司对子公司资金加以集中管理之后，可以对子公司的投资、贷款项目进行授权，即子公司有权制订一定金额以下的投资、贷款项目计划。同时，母公司应建立、健全子公司对外投资、贷款的立项、审批、控制和检查制度，并重视对投资、贷款项目的跟踪管理，以规范子公司的投资、贷款行为。对子公司的授权管理原则是对在授权范围内的行为给予充分信任；对授权之外的行为不予认可。授权通知书除子公司持有外，还应下达公司相关部门，据以对需授权的业务严格执行。通过授权控制，可以督促子公司日常财务活动的规范动作，从而保证企业集团整体的有序运行。

③实行预算控制，建立财务信息网络系统。预算是财务控制中目标管理的有效手段。预算的制定要以财务管理的目标为前提，根据企业的发展计划规划生产经营活动，并通过计划的形式，具体系统地反映出企业为达到经营目标所拥有的经济资源的配置情况。预算的编制就是将企业经营目标的主要指标分解、落实到每一个责任单位，并作为对各责任单位经营管理业绩进行考核评价的依据。

集团公司可根据子公司的组织结构、经营规模以及公司成本控制的特性进行预算控制：

A.预算的编制采用从下到上的方法，这样既考虑了子公司的意见，照顾了子公司的利益，又有利于集团公司审视子公司的经营活动。

B.预算的整体性及全面性使子公司在实施的过程中需要相互配合和协调，提高管理效率，减少摩擦，增强凝聚力。

C.预算是以集团公司的发展规划为依据，可保证集团目标计划的实现。预算给每个子公司以明确的经营管理目标和各方的责权关系，便于子公司进行自我控制、评价、调整。通过建立大型计算机网络系统，将下属子公司的资金流转和预算执行情况都集中在计算机网络上，母公司的财务主管可以随时调用、查询任何子公司的财务状况，全面控制各个子公司的经营情况，及时发现存在的问题，减少子公司的经营风险和制止子公司的资产流失。

④实施集团公司对子公司股本结构控制。一般而言，母公司可根据各子公司的生产产品、经营领域以及对集团公司的重要程度，决定其投入到各子公司的股本比例。对集团有重要影响的子公司可考虑全资控制，而关联程度相对低一些的子公司可考虑控股。控股又可分为两种：一种是以50%以上的股权实施绝对控股，一种是以掌握众多股东中最大股份的方式实施相对控股。母公司还需要根据自己的实力来通盘考虑其投入到下属公司的整个投资额以及投资的分散程度。

⑤实行对子公司权益利润率和资产负债率的控制。权益利润率和资产负债率控制是集团公司对子公司的资本结构控制中非常重要的一种方法，集团公司可对子公司下达权益利润率和资产负债率的具体指标。

其中：权益利润率=资产利润率（/1-资产负债率）=净利润/所有者权益

从权益利润率的公式来看，权益利润率与资产利润率和资产负债率成正比。权益利润率的高低由资产利润率和资产负债率的高低决定。如果资产利润率不变，而资产负债率提高则权益利润率提高；如果资产负债率不变，资产利润率提高则权益利润率提高。用权益利润率作为衡量子公司资本结构控制和资产回报的一个指标，可以使子公司管理者尽量减少资本的占用额，增加负债比率。然而，负债又与资本市场的供给状况、子公司本身的资信等有关，且负债越大，相应的财务风险也越大。企业集团对下属子公司的具体负债比率高低应视各子公司生产经营特点而定，一般可控制在该子公司自有资本的50%～70%，有的应低些。

⑥完善子公司的考核指标体系。集团公司及其下属子公司的最终目标是获取盈利。子公司在获得运用集团公司投入的资本金进行经营活动的权利后，不但要确保资本金的安全和完整，还必须做到盈利，完成集团公司下达的投资回报指标。集团公司为确保投资回报的顺利实现，可以从以下两个方面着手：

A.合理确定投资回报率，确保资产保值增值。集团公司可参照子公司的历年盈利水平，结合子公司的实际情况以及在一定经营期间所能达到的业绩，确定各子公司比较合理的投资回报率，核定各子公司的利润指标，促使各子公司在资产保值的前提下，达到资产增值的目的。对集团公司而言，子公司所获利润要按一定的投资比例返回母公司，以满足集团公司长远发展的需要。

B.建立各项财务指标执行情况的指标管理体系，使考核和监督控制体系不断完善和科学化。其主要指标包括：

现金比率。即现金余额/流动负债。其中，现金余额是指企业会计期末现金流量表中的现金及其等价物的期末余额；流动负债是指会计期末资产负债表中流动负债合计。现金比率越高，说明企业的短期偿债能力越强。

经营净现金比率。经营净现金比率=经营活动的净现金流量/流动负债。该比率从经营净现金流入的角度反映企业短期偿债能力。

流动比率。是企业流动资产与流动负债之间的比值。反映某一时点现金及其等价物和可短期变现流动资产的偿债能力。

不良资产比率。是企业年末不良资产总额占年末资产总额的比重。不良资产主要包括：三年以上应收账款、积压商品物资和不良投资。

资产损失比率。是企业一定时期待处理资产损失净额占资产总额的比重。

净资产收益率。是企业的净利润与平均净资产的比率。反映企业按净资产计算的增值率。

⑦向子公司委派财务总监来实现日常的财务监控。集团公司委派的财务总监，其人事关系、工资关系、福利待遇等均在母公司，费用由子公司列支。被委派的财务总监，应组织和监控子公司日常的财务会计活动，参与子公司的重大经营决策；把母公司关于结构调整、资源配置、重大投资、技术发展等重大决策贯彻到子公司的预算中去，对子公司各类预算执行情况进行监督控制；审核子公司的财务报告，负责对子公司所属财务会计人员的业务管理，定期向集团公司报告子公司的资产运行和财务情况。集团公司通过委派财务总监来监督、控制子公司的重大财务会计活动和全部财务收支过程，不但使集团公司的总体经营方针和目标可以在子公司得到较完全的贯彻和实现，而且能监督子公司财务会计信息的真实性和客观性，切实维护集团公司的权益。

⑧加强定期或不定期审计，实现对子公司的财务监督。审计在集团公司治理结构中有着不可替代的作用。从监督子公司经营规范化和保证财务数据真实性、可靠性方面考虑，集团公司还必须对子公司开展定期或不定期的财务收支审计工作。

对子公司的审计有外部审计和集团内部审计。目前会计师事务所对子公司年度报表的审计属于外部审计。集团内部审计则主要应由集团公司的审计部门负责进行。内审部门的作用不仅在于监督子公司财务工作，也包括稽查、评价内部控制制度是否完善和企业内各组织机构执行指定职能的效率，也是监督、控制内部其他环节的主要力量。

集团公司对子公司进行内审的主要方法是：

A.以强化集团资产控制为主线，建立审计网络，坚持下审一级，各审计部门负责对下属公司的内审。

B.设立集团公司审计委员会，在总经理的领导下由相关人员和职能部门组成。委员会的作用在于保证子公司的财务信息和业务信息的充分可靠性。

C.对子公司的一些工程项目、经济合同、对外合作项目、联营合同等进行单项审计；实行离任审计制度，审查和评价子公司责任主体的经济责任履行情况。

D.定期或不定期地对子公司的内部控制机制的有效性进行评估，监督和完善子公司的内部控制制度。

E.集团公司实行总审计师制度，加强集团公司整体的审计规章制度的建设，重点是从管理者角度对下属企业进行控制。

集团公司通过对子公司的审计，可以及时发现和纠正所存在的问题，增强内部控制意识，发挥内部管理强有力的控制机制作用。