司法资源供给关系的法制化

【《元遗山集》金·元好问】能吏寻常见，公廉第一难。

【译文】有本事的官吏经常可以看到，做到公正廉明的就非常难得了。

在改革现行司法与行政关系问题上，学界目前提出的应对方案归纳起来主要有两个：一是改变现行司法区与行政区重叠的制度，重新设置法院体系和安排司法区；二是改变司法机关人、财、物等资源供给由同级政府支配和管理的体制，变横向的资源供给关系为纵向的供给关系。第一个方案不仅涉及司法与行政的关系问题，而且可能更多地涉及司法与地方的关系问题，事实上在现实中这两个关系是紧密联系在一起的。从操作层面来看，第一个方案是不可能离开第二个方案独立施行的，因为司法区与行政区的交叉设置必然要求改变司法机关资源供给的现行体制。而第二个方案则完全可以单独施行，由此看来，改革司法机关人、财、物等资源供给体制是解决问题的基础。如果这一问题不能获得合理解决，其他相关改革的效果都会由此而大打折扣。其实，这里也包含着改革由以进行的逻辑次序：尽管第一个方案在直观上看起来可能非常有利于司法独立于行政和地方，但它的可行性则值得进一步考虑，仅就其变革所需的巨大工程而言，没有充分的基础，的确不可轻易言变；而改革司法与行政现行的资源供给关系则是眼下即可进行的事情。

作为一个实体，司法机关同其他国家机关一样是由人、财、物构成的。没有人、财、物的供给，司法机关就不可能存在和运转。而如果这种供给缺乏恰当的机制，使司法机关受制于人，就会背离司法机关存在的理据。对此汉密尔顿早就告诫人们说：“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。”^[14]对机构来说照例也是如此。问题是司法机关不是物质生产部门，永远不可能在资源供给上获得自治。就此而言，司法意志自治的唯一条件是必须通过恰当的制度机制切断资源供给部门对司法的控制和影响力。因此，首要的问题并不在于这些资源由谁来供给——议会抑或行政机关，同级行政部门或是上级行政部门，当然主体上的恰当安排可以减少问题的复杂性——而在于这些资源的供给对司法机关来说已获得了法律制度的保障，而不再可能成为某种交易的砝码。

从各国的经验来看，司法经费单独编制预算并经议会批准是各国通常的做法。这种做法最大的好处是司法经费具有严格的法律保障。各国的做法主要有：第一，司法机关独立编制预算，行政机关有权基于正当理由予以删减，但在国会审议时应充分听取司法机关的意见，如日本；第二，司法机关独立编制预算，行政机关无权删减该预算，国会通过即具法律效力，如美国；第三，司法机关的预算可以被删减，但不得少于上一财政年度的预算；还有确定司法预算在整个国家预算或财政收入中所占比例的做法。^[15]这些做法虽然略有不同，但其目的显然都在于使司法经费获得制度上的保障。

我国在自2008年以来的司法体制改革进程中，司法经费保障制度的改革有了一定的进展。中央政府立足于从源头上解决问题，明确提出将政法机关“分级负担，分级管理”的经费保障体制改为“明确责任、分类负担、收支脱钩、全额保障”的体制。近年来，财政部和省级人民政府政法经费转移支付有较大增加。各级地方政府政法机关公用经费保障标准也有所调整。经费保障制度改革取得一定进展的同时，经费保障的根源性问题即规范性和稳定性问题依然存在。经费保障体制改革的目的是促进政法机关去地方化，去行政化，尤其是促进法院、检察院职权行使的独立性，但目前的改革是否能够实现这样的目的是令人怀疑的。我国各级司法机关的经费，包括各种办公和生活设施的费用都是由上级和同级人民政府在财政预算内提供的。由于缺少司法经费预算中严格的制度限制，各级司法机关与政府财政部门因各种经费问题讨价还价的现象相当普遍。这在地方各级政府表现尤为突出，它实际上是我国各级地方政府财政预算执行虚软的表现，它一方面有可能使司法经费的使用缺乏严格的规范性，导致经费的乱用；另一方面，也是更重要的方面是它可能使司法经费缺乏必要的保障。一方可以不必受太多限制地提出经费申请；另一方同样也可以不受太多限制地决定同意或不同意。在这样一种经费供给的关系中，普遍出现了带有创收性质的法院诉讼费与财政分成的做法，以及非常恶劣的司法地方保护主义现象。在这种情况下，正如人们所看到的那样，司法机关与地方行政部门在利益上结成了相互依附的“锅”与“碗”的关系。这种状态无疑为行政干预司法提供了便利的途径。

【《权力忠告》元·张养浩】大抵宪长得人，则司官不敢咨；司官得人，则书吏不敢咨。

【译文】一般说来，如果监察官员选对了人，则执法官员不敢放纵；执法官员选对了人，则书吏不敢放纵。

由此看来，欲建立司法与行政之间的规范关系，就必须改变目前司法经费的供给方式。鉴于现行司法与行政关系所表现出来的种种问题，学界提出的应对方案大多倾向于建立司法经费由中央财政统一拨付的制度，变横向的供给关系为纵向的供给关系，彻底切断地方司法机关与同级政府之间的直接利益联系。这种观点在表面上是针对司法地方保护主义提出来的，但准确地说它是针对我国现行司法与行政关系提出来的。因为司法地方保护主义不过是我国政治系统内部结构分化程度低的一个结果，实际上，这种低程度的结构分化对司法所产生的影响是全方位的，只不过司法地方保护主义由于其危害到国家法制的统一更容易引起人们的重视罢了。其实，那些由此产生的其他不良后果，如行政机关对行政诉讼甚至民事诉讼的干预，同样反映了问题的实质，其影响也可能更为广泛和深远。

上述变横向的供给关系为纵向的供给关系的观点获得了学界较普遍支持，学者们所普遍赞同的理论依据是：“各地方的司法机关不是地方的司法机关，而是国家的司法机关。为了防止司法机关的地方化，以及各种司法的地方保护主义现象，必须从经费上保障司法机关的独立性，使各地的司法机关不能完全仰仗地方的经费供给，对各地法院的经费应当实行由中央统一拨付的制度。”^[16]从经验和司法与行政的规范关系来看，将司法经费的供给改由中央财政统一拨付，显然有利于问题较彻底的解决。但是，人们为这一方案所提供的“国家的司法机关”的理论根据，却是一个值得质疑的问题。笔者认为，“国家的司法机关”这一说法既不足以表明问题的实质，也不能提供司法经费改由中央财政供给的充分理由。目前我们所面临的问题，包括司法地方保护主义问题在内根本上都是由于我国政治结构分化程度低，当前司法与行政之间的关系不能满足法治发展的需求造成的。而强调与地方对立的“国家的司法机关”概念则可能混淆我们对这一问题的本质认识。也就是说，我们要解决的问题在根本上是司法与行政的矛盾和关系问题，而不是或主要不是国家（应该说是中央）与地方的矛盾和关系问题。再者，我们不能说司法机关是“国家的”，而行政机关就不是“国家的”。显然，就各地行政机关所承担的执行法律的职责而言，它们也具有“国家的行政机关”的性质。得出结论说法官是“国家的”，就应该由中央来养活，而公务员同样也是“国家的”，则应由地方来养活是不妥当的。据此，以“国家的司法机关”为根据，至少不足以充分说明司法经费由中央提供的理论依据。而真正的理论根据仍在于司法与行政两种权能的性质不同，现代社会的发展需要界定两者之间的界限，以实现宪政和法治的目的。

因此，在经费问题上，重要的事情仍然是一个制度和法律保障的问题。即使未来我们实现了司法经费由中央财政统一拨付的目标，制度和法律保障的问题依然存在。而在目前的条件下，无论是司法经费仍然由各级地方财政供给，还是像有学者建议的那样，以省和中央两级供给作为过渡方式，建立严格的司法经费的制度和法律保障都是优先必要的。在要素上，司法经费的制度和法律保障包括司法经费应单独编制预算；司法机关应参与预算编制的过程；人大通过的预算案必须严格执行；行政首长应承担预算执行的政治责任；通过预算体现的行政与司法之间的资源供给关系具有刚性的法律性质。

【《省心杂言》宋·李邦献】为政之要，曰公与清；成家之道，曰俭与勤。

【译文】公正与清廉是从政的关键；简朴和勤劳是持家的正道。