政府及政府机构的多重主体身份

单纯从经济运行的角度来看，政府及各级政府机构在政府投资中担负着政府资本的安排与使用、投资的决策与执行、收益的取得与分配等职能，显然是经济行为中的权利主体。但是从产生政府及其机构的原始动机来看，它们首先都是权力主体也是确定无疑的。这意味着，它们身上存在着多重主体身份。

我们已经知道，由公民创建或者接受的政府在政府投资中兼具了三种主体身份：信托关系的受托人、自身固有利益的权利主体身份和权力主体身份。同样的，政府的各级机构也表现出类似的三种主体身份的复合。在作为权力主体和自身利益的权利主体之外，每个政府机构在履行政府投资职责的时候还担当着另一个权利主体身份。

在政府投资中，每个政府机构与下级机构之间都是一种类似委托—代理的关系。之所以说“类似”，是因为不存在确切的契约性文件对这种关系进行规定。但是政府与其各级机构之间，在职能上又的确在按照这种关系进行运作。政府是最初的委托人，而各级政府机构成为逐级的代理人。

当政府资本或者投资将一定阶段的成果转移到某个政府机构的手中，实质上发生的是财产权利的转移。该政府机构承接这一份财产权利的时候，其代理人身份就是一种权利主体。各级政府机构的代理人身份承担着与政府受托人身份相同的责任：使用或管理政府投资的资本或其成果，并将收益交付给受益人——公民。

由此可以发现以下两个问题。

（1）正如我们前文对政府信托关系所做的分析，政府在信托结构的内部与外部都面临着多重的复杂关系。这种复杂性使政府即使有自律的美德，也无法具备自律的能力，亦即存在所谓的“政府的迷局”。同样地，每个政府机构在履行政府投资的职责过程中也面临着类似的复杂关系。这对它们是同样的挑战。

（2）各级政府机构在政府投资中作为权利主体承接了来自政府或上一级机构所转移的政府资本或政府投资的阶段性成果，从而享有了一定的财产权利，但是信托关系的约束只针对政府的受托人身份，而无法直接影响到其各级机构。这便导致了一种状况：各级政府机构在政府投资中享有特定的财产权利却不在信托关系的约束之下。

当上述两个问题重合在一起时，即各级政府机构既无自律能力，又无外在约束的情况下，作为政府投资的决策者和执行者，它们对公民受益人权利的关注和关照将很难得到有力的保障。

但是，这并不意味着各级政府机构在政府投资中的行为不受任何的约束。实际上，当财产权利从政府或某级政府机构向其下级机构转移的时候，其所遵循的原则、规定、法律和制度就是一种约束。只不过这种约束不是来自政府最初所承担的信托关系。而这种约束所能实现的效果对于信托关系本身所产生的影响将关系到公民受益人权利的实现。