运用法治方式把权力关进制度的笼子

高建莉　许会东

中国共产党作为马克思主义执政党,所有工作归结到一点,就是代表人民掌握和使用权力,能够按照人民群众的利益和愿望公正用权,是群众观察和了解党风、政风的首要看点。在党的群众路线教育实践活动中,公正用权成为弘扬党的优良作风、反对“四风”的关键。

马克思主义权力观作为当前各级党员干部履职尽责的指导思想,概括起来即:权为民所赋,权为民所用。习近平总书记曾多次告诫大家牢记,“权力是人民赋予的,要为人民用好权,让权力在阳光下运行”;在十八届中纪委二次全会上,习近平总书记强调,要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制;在河北调研指导群众路线教育实践活动时更加深刻地指出:没有健全的制度,权力没有关进制度的笼子,腐败现象就控制不住。在这次教育实践活动中,建章立制非常重要,要把笼子扎紧一点,牛栏关猫是关不住的,空隙太大,猫可以来去自由。这些重要论断深刻阐释了党的权力的来源和基础、根本性质和归宿,科学分析了党的权力运行程序和基本准则,为新时期广大党员干部特别是领导干部正确认识和对待手中的权力,始终保持共产党人清正廉洁的政治本色,进一步增强执政意识、宗旨意识和公仆意识指明了方向。

权力伴随着阶级的产生而出现,具有扩张性、支配性、易腐蚀性的一面。即便在阶级社会里,人们对于权力之“恶”,也有较为深刻的认识。比如,爱好权力,犹如好色,是一种强烈的动机;一切权力必然导致腐化,绝对权力必致绝对腐化;一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验,有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。这些名言警句虽然不乏合理性,但都未指明权力的来源、基础、用途和运行方式。马克思主义权力观强调权力的系统性,权力的来源、用途和运行作为一个整体,彼此之间相辅相成。不能正确认识权力的来源和基础,权力观就会错位、扭曲,导致在“权为谁所用”上走弯路,就容易出现猫进牛栏来去自由的后果;同样,权力运行机制疏漏、制度不健全、不严密、执行不得力,就如同关猫的牛栏,形同摆设,必不中用,深层次上,可以使好人无法充分做好事,如同市场上的“劣币驱逐良币”,腐蚀甚至侵害正确的权力观,危害党和人民群众的根本利益。

在当前特殊的历史发展阶段、特殊的历史时期、特殊的世情国情下,用制度打造制约和监督权力的笼子尤其重要,因为制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。制度集中体现人民意志,执行制度就是执行人民的根本意志,代表最广大人民群众的根本利益;制度带有全局性,严格执行制度,有利于维护政令统一,避免各自为政;制度具有刚性和导向性,能够引导人们为善,反之要受处罚;制度通常是对经验的总结,是维护经济社会协调发展、国家长治久安的重要保障。

实践表明,制度的完善不是一蹴而就的,在建设过程中会遇到这样那样的问题,比如,个别制度建设出现的松散疏漏问题、制度执行乏力问题、制度带有部门利益问题,等等。克服制度建设中的各种短板,发挥制度优势,归根结底要靠法治。法治可以理解为良法加善治。依靠法治方式扎紧制度笼子的道理并不深奥。法治方式可以使人们在事前明了哪些情况为法所不容,如果违反了,必要承担法律责任的,警示以身试法者;法治方式可以为有关方面解决某类问题提供统一的、规范的、明晰的路径,使得问题的处理出现大体公正的结局;法治方式可以为公民、法人和其他组织对党政机关的某类做法进行事前、事中和事后监督,提供明确的制度依据。现实中,许多制度漏洞的事例警示我们,如果在某些方面严格实行法治,有严密的法律和法规摆在那里,并且将这些法律和法规予以有效实施,此类现象即便还可能出现,也终究难得一见,不会出现牛栏里的猫进出自如等后果。

第一,把权力关进制度的笼子里,防止牛栏关猫,首先要在思想认识上有紧迫感。《战国策·楚策》有言:“见兔而顾犬,未为晚也;亡羊而补牢,未为迟也。”政治学家威尔逊和犯罪学家凯林依托试验提出的“破窗理论”认为:如果有人打坏了一个建筑物的窗户玻璃,而这扇窗户又未能得到及时维修,别人就可能受到暗示性的纵容去打烂更多的玻璃。这就启发建章立制者:在栅栏破损或窗户被打破的第一时间进行修补,追究惩戒违法行为,把制度的栅栏补紧补密,以防后患。

第二,要科学合理地设计制度。在制度设计的宏观层面上保持一种权力与权利的动态平衡。一方面要赋予行政管理部门足够的权力,让其能够积极主动地改革创新,另一方面为公民、法人和其他组织提供便利渠道,广泛征求群众意见,让他们能够有机会认识和保护自己的权利。中观层面上,应加强制度建设的整体规划和统筹协调,消除制度缝隙,既重视主体制度建设,又重视配套制度建设;既重视实体制度建设,又重视程序制度建设;既重视赋权用权制度,又重视责任追究制度,使各种制度彼此衔接、环环相扣,形成整体合力和闭环效应。微观层面上,遵照立法的方式,对“牛栏式”的制度进行梳理和评估,对疏漏笼统的规章制度,该修改的修改,该完善的完善,该建立的建立,使制度严密、漏洞减少,着力消除“牛栏关猫”现象。

第三,要大力推行权力清单。全面推进权力公开透明运行,让用权者知道在干什么、应该干什么、不该干什么、怎样才能干好。做好政府及其部门权力清单工作,一要搞好权力普查,做到摸清家底,不留死角;二要制作权力清单列表和权力运行流程图,并将其公之于众;三要公开权力的行使过程和结果,让公众既知其然,又知其所以然;四要时刻保持对权力的警醒意识,对不符合规则与流程的权力行使行为进行及时纠正,对缺乏规则约束的权力加强制度规范,对过多过滥的权力进行必要的压缩、合并与精简,将其控制在合理、必要、可监控的范围之内,避免和最大限度地减少权力运行的漏洞;五要积极运用“制度加科技”,大力推行权力公开信息化建设,保证权力行使全部、全面、全程上网公开透明,使抽象的权力变得可视、可控、可查、可纠,压缩暗箱操作和权力滥用、私用的空间,真正实现让普通百姓看得见的公平正义。

第四,要加大监督力度,形成监督合力。把权力关进制度的笼子,要时刻做好防范权力冲出笼子的工作。要加强制度执行情况的监督检查力度,严肃查处违反制度的行为,对“出笼”行为必须快速处理,及时纠正。要增强惩治的严厉性,综合运用法律、组织、经济等处罚措施和手段,加大惩治力度,特别是对严重损害群众利益的滥用权力行为,要予以重罚。“知屋漏者在宇下,知政失者在草野”,人民对权力的监督总是最有效最细致的,对于制度笼子有没有漏洞,哪里有漏洞,如何进行修补,公众最有发言权,管理笼子的“钥匙”最终应交给人民。要通过建立健全公众参与、专家咨询、公示、听证等重大事项决策制度,畅通监督渠道,广泛听取民意,让权力在群众监督下运行。

法治并不是规范权力的唯一方式,但却是最重要的方式。把权力关进制度的笼子里,防止牛栏关猫还有其他办法,比如观念上的教育引导、道德教化等。在管理层面上,还可以通过把权力下放到基层,释放基层活力,激发工作动力;在组织内部改善权力结构,发扬民主集中制,做到权力制衡,防止权力被少数人独揽;在组织运作中加强程序建设,以程序制约权力,防止权力运行过程走样。当然,编织约束权力的制度笼子,是一个复杂的系统工程和紧迫的时代课题,需要不断深入实践探索。

(作者单位:河北省政府法制办公室)