城市公共自行车在中国的发展

一、城市公共自行车的兴起

城市公共自行车从20世纪六七十年代起，首次在荷兰出现，其后的发展历程大体经历了三代1。第一代公共自行车最早缘起于荷兰阿姆斯特丹，即1960年代著名的白色自行车计划。有50辆自行车被涂成了白色，放置在市内各地，供居民免费使用。1995年，丹麦哥本哈根建立了城市公共自行车系统——投币自行车，系统将自行车安放在特制的车站内，使用者必须缴纳一定数额的费用才能解锁，按时归还后缴纳的钱会返回给使用者。第三代公共自行车为IT技术自行车，将先进的信息技术应用于自行车的取还、跟踪、调运上。（表3-2）随着技术和运作逐步成熟，近十年来该系统在世界范围内日渐普及和流行，实践范围不断扩大。（图表3-1）2007年，法国巴黎市启动了全欧洲最大的公共自行车系统。投入使用自行车超过两万辆，美国纽约市2013年推行北美最大的公共自行车系统，共投入1万辆自行车2。

表3-2 三代公共自行车系统的组成及特点

资料来源：张昱等《中国城市公共自行车系统：现状、问题和对策》，《中国发展》，2013（5），75

图表3-1 世界公共自行车的发展

资料来源：Elliot Fishman《公共自行车文献综述》，《城市交通》，2014（2），85

图表3-2 中国公共自行车的增长

资料来源：马亮《公共服务创新的扩散：中国城市公共自行车计划实证分析》，《公共行政评论》，2015（3），55

随着我国城市化进程的不断加快，交通拥挤状况越来越突出，交通引起的环境污染问题也日趋严重。解决城市交通出行难的问题，倡导绿色低碳出行势在必行。一些城市借鉴国际经验，推出了城市公共自行车系统。相比国外，在中国虽然公共自行车起步较晚，但发展迅速。如浙江杭州已建立起世界上最大的公共自行车系统。（图表3-2）

二、中国城市公共自行车运作模式比较

在国外，城市公共自行车主要是政府与企业合作，或由政府主导，企业化的运作模式。在中国，城市公共自行车的运作模式似乎更加多元化。（表3-3）

1 . 市场化经营模式

北京是较早开展城市公共自行车服务的城市，曾有多家公司提供自行车租赁服务。方舟自行车服务（北京）有限公司（以下简称“方舟公司”）成立于2008年，为当时规模最大的城市公共自行车租车公司。截至2009年5月，方舟公司在北京城区建立服务网点575个，10 000余辆方舟公共自行车投入使用。方舟公司的工作人员由29名正式员工及500余名合作员工构成。这500余名合作员工，有不少原先是“4050人员”，即男性50岁、女性40岁以上的大龄下岗失业人员。方舟公司利用合作服务网点经营岗位解决部分下岗人员的就业问题，致力于服务和谐社会的理念，得到政府相关部门的肯定。

表3-3 公共自行车系统分类比较表

资料来源：王炜《中外公共自行车系统经营模式比较研究：基于新制度经济学视角》，《国际城市规划》，2013（3），65

方舟公司的服务网点分布经历了一个变迁的过程，即由大面积铺开到区域集中，由广布站点到围绕地铁站点集中。方舟公司建立之初，尝试建立覆盖全部主城区的服务网络，在北京市广布服务网点，达到一千余个，主城区平均每300米一个。而在实践中，公司很快发现服务网点的利用频度与地铁站点的距离远近成正比。最初建立的服务网点很大部分没有得到充分利用，造成资源的极大浪费，并且过多的服务网点需要巨额的维护成本，为方舟公司的运营管理带来困难。之后方舟公司调整战略，整合服务网点，按照以地铁站点为服务核心的思路，将大部分租赁站点整合在地铁4号线和10号线站点周边，另外覆盖部分其他地铁线路。方舟公司的服务网点由合作经营站点和自营服务站点构成，其中自营点分别布设在地铁沿线、大商场门口等人流量大的位置，合作经营服务点集中在报亭、路侧停车场等位置，节约了设立服务网点的人力资源及占地费用。

方舟公共自行车租赁系统以其公共交通系统“最后一公里”定位，在北京市公共交通票价低廉的背景下，必然也要走平价路线。由于城市公交低票价建立在城市政府提供的补贴之上，私营公司的公共自行车服务实现低价运营则十分困难。虽然方舟公司在对租赁点布局调整的同时，在经营模式上也进行了积极的探索，如以车身广告的方式补贴运营，希望在提供公共服务的同时实现自身的生存和发展。但由于企业资金缺乏，自行车及其系统缺少新技术的应用，手续较为繁琐，租赁费用较高，相关的规章制度不完善，组织结构松散，与规划、城建等部门协调成本大，经营的经济状况并不理想。公司从2008年正式运营，企业一直在亏损。2009年冬天，北京连降大雪，使得方舟自行车遭到严重破坏，导致公司面临瘫痪，最终不得不宣布破产。

2 . 政府主导，企业化的运作模式

杭州市构建的公共自行车交通系统，定位于公共服务，按照“政府引导、公司运作、政策保障、社会参与”的原则构建。

杭州市自行车租用服务是通过自上而下的方式建立起来的，政府是公共自行车租用服务系统的强力支持者与推动者。（1）明确将公共自行车列为城市公共交通的重要组成部分，成立杭州市公共自行车交通系统建设和管理领导小组，协调公共自行车系统建设、管理事宜，通过整合城管、交警、社区、公交完成公共自行车服务点选址、建设。（2）组建国有独资的杭州公共自行车交通服务发展有限公司（公交集团子公司），负责公共自行车交通系统的运营和管理。（3）财政支持。在建设初期市财政投入1.8亿元。为保证到2009年底建成2 000个服务点、5万辆自行车，政府提供的贴息贷款达到2.7个亿。

杭州公共自行车交通服务发展有限公司（国有独资）是杭州公共自行车交通服务系统的运营主体。在政府的扶持与指导之下，力求提高运作能力，实现盈利模式创新。在坚持公益性和符合相关法律法规要求的前提下，积极探索广告代理等合作模式，拓宽项目收入来源，实现社会效益和经济效益的有机统一。目前杭州公共自行车的收入主要来源于三个方面：租金收入、服务站点和车身广告投放以及综合服务厅的营业收入。

杭州公共自行车系统由系统控制中心、公共自行车服务点、区域调度中心、信息发布系统四个基本部分组成。服务对象以本市市民为主，外来游客为辅。自行车的租还在自行车服务点完成，服务点分为固定标准式与移动便捷式两类。自2009年，固定标准式服务点和移动便捷式服务点基本实现“通租通还”的租还方式，租车者可以在任何一个服务点通过IC卡租还车辆。服务点在中心区的服务半径为300米，市区为500米。考虑到社会效益，公共自行车的使用在一小时内是免费的。同时还可以和公交卡通用，享受一定的公共交通优惠，这大大方便并且吸引了出行者的使用。杭州市的公共自行车系统还注重采用新技术，自动化租用系统提高了自行车租用的效率和准确性，科学的调度系统能够及时准确掌握租赁点车辆的租还情况。杭州市公共自行车服务系统从2008年9月开始正式运营到2009年，有服务点800个、车辆20 000辆，日平均租用量达到104 350辆次，日均车辆租用频率5次/日，得到了广大市民和游客的广泛认同，成为杭州市的一个新型服务形象窗口。

如何创新盈利方式，使公共自行车服务的运营走出亏损状态，是杭州市公共自行车服务面对的首要问题。自从2008年5月试运行以来，杭州公共自行车的租用80％以上是免费的。尽管公共自行车项目在设立之初，就提出不花纳税人的钱，通过广告经营等实现自收自支。但2009年1至6月，公共自行车共投入运营成本417万元，税金16万元，而营运收入286万元，其中广告收入仅100万元，累计亏损147万元。营运收入偏少限制了公共自行车的持续稳定发展。越来越多的市民反映借还车难、维修难、营业时间过短等问题。以营业时间问题为例，公共自行车服务时间定为早上6点半至晚上8点，是根据杭州市政府的初衷，即缓解市民上下班高峰出行难，解决家门口一公里的问题而定的。但是现在老百姓习惯了以后，慢慢把它当作生活中最方便最基本的交通工具，所以要求变高了，希望能随时借用，但目前在人力物力上实现都有困难。

3 . 政府与企业合作模式

在快速的城市化进程中，上海经历了大规模的蔓延与扩张，在城市外围地区开发了大量的大型居住区、工业园区。由于城市外围地区公共交通网络覆盖密度较低，产生了居民出行难的问题。在这样的情况下，上海永久自行车集团（以下简称“永久集团”）在上海的闵行区与张江高科技园区开始推广租赁自行车项目，希望通过提供多样便捷的出行方式来提高城市外围地区居民的机动性水平，通过公共自行车系统与轨道交通站点的结合扩大城市外围地区轨道站点的服务范围。

永久公司是中国知名的自行车生产企业，有超过70余年的历史。在硬件设备上永久具有独特的优势，但是在为社区提供交通服务系统方面并非强项，因此永久采取了与政府部门合作，共同开发的方式。其中由地方政府提供政策与土地支持，永久集团负责整套租赁系统的建设和营运管理。自2008年9月开始，永久很快在上海浦东张江高科技产业园区建立了80个公共自行车租赁站点，共投放1200辆公共自行车。在上海闵行区，建立了500个租赁站点，投放了20 000辆公共自行车，闵行区居民的办卡人数超过130 000人。如今永久公共自行车已从上海试点运营，到上海市全面开花，最后走向了全国。

与目前其他城市公共自行车租赁系统相比，作为国内最大的自行车生产实体，永久集团在高科技硬件与管理系统方面具有特殊优势，有足够的能力保证车辆的质量与后续的维修保养，并且专门为公共自行车系统研发生产了专用的车型及锁具，还自主开发了多项专供的技术，如分离式租赁锁柱系统、网络管理平台、ID辨识系统等。企业技术和管理方式的创新有助于提供高质量的公共自行车服务，从而吸引出行者的使用。

永久公共自行车系统采取企业与政府合作的模式，既可以充分利用企业在控制成本、技术创新方面的优势，也可以利用政府在引导和整合社会资源方面的优势。这样既减少了政府投资风险，减轻了政府负担，又调动了企业在市场运作上的积极性，给企业成长提供了发展空间，实践证明此模式是一种有效的运营模式。

三、城市公共自行车的意义与问题

在中国，自行车普及是从20世纪50年代开始的，中国是世界上自行车拥有量最大的国家，拥有量已超过5亿。但大量的自行车也给城市带来了沉重的负担。在城市道路上，大量无序自行车的涌入会对机动车造成干扰，引起交通堵赛和交通事故。自行车在城市内的乱停乱放也极大地影响了城市的环境3。城市公共自行车的普及，降低了个人自行车的出行数量，释放了更多的城市道路空间。

在中国一些城市，城市公共自行车遍布全城的服务网点、便捷有效的服务配套和近乎免费的廉价特点为市民的短距离出行提供了极大的便利性，尤其是满足了收入相对不高、较年轻的居民、就业者群体的短距离通勤需求和休闲需求，改善了城市外围地区居民的出行条件。使用轨道交通与自行车租赁系统接驳进行通勤，也扩大了轨道交通的服务范围，解决了公交出行最后一公里问题。作为一种强健体魄、清洁无污染、灵活方便的交通方式，公共自行车促使一部分城市居民放弃使用电动自行车、助动车、私人小汽车，节约了能源与城市空间，有利于缓解交通拥和堵环境保护，创造宜居城市。

当然，城市公共自行车发展也存在一些问题：（1）政府主导模式虽然可以提供优质价廉的服务，但是资金投入大，投资风险高，容易给政府财政造成沉重负担。目前各地的公共自行车系统均存在着一定程度的运营亏损与资金短缺问题。这已经成为制约公共自行车系统可持续运作的主要瓶颈。（2）自行车骑行环境不够理想。目前公共自行车系统建设的关注重点在租赁点方面，但骑行环境建设较为滞后，人行道、自行车道被挤占的情况普遍，骑行线路缺乏安全性与舒适性。另外，停车难问题也亟需解决。（3）公共自行车的推出，旨在响应当前全球范围内的可持续发展理念，减少小汽车使用，缓解交通拥堵，以及提升环境品质。但大量使用者是从公共交通转移过来的现象表明，公共自行车对减少小汽车使用影响甚微。

四、若干政策建议

1 . 公共自行车属于准公共物品

自行车交通以其方便、灵活、经济的特点，具有公共汽车所不能取代的优势。因此城市交通应从一味追求公共交通转向建立多模式的绿色交通体系，让自行车再次成为城市交通和城市现代生活的重要组成部分。

公共自行车是“准公共物品”，政府要参与到系统的前期建设中来，在项目用地、发展政策方面给予保障和支持。在后续的运营和维护保养阶段，建立合理的公共财政补贴补偿机制和激励制度。同时考虑公共资源的投入和产出效果，做到经济上的可持续。

2 . 因地制宜，追求实效

公共自行车建设项目，不能完全照抄国外，一哄而上，要因地制宜，追求实效。因为城市不论从地理条件、文化背景、居民素质、还是生活习惯上都有着巨大的差别。要根据公共自行车设置网点和区位的不同，以及不同人群的需要，提供个性化服务。要不断进行功能拓展，如旅游功能、体育健身功能，从而增强公共自行车的吸引力。

3 . 创新和可持续发展

充分调动运营商的积极性，在经营和服务方面不断创新，提升可持续运营能力。要合理规划建设租赁点，覆盖人流较为集中的居住区出入口，如商业中心、休闲娱乐场所、写字楼办公区以及交通换乘点等；创新技术，提高公共自行车租用的自动化程度、便捷度和稳定性，降低运行维护成本；拓展多元化的营利模式，增强自我造血功能，减轻对政府财政的依赖；利用网络、电视、报纸、方便地图等方式搭起与民众交流的平台，及时传递服务信息，广泛听取民众意见，并针对性的改进服务。

4 . 优化和改善公共自行车的整体骑行环境

如规划完善城市道路系统，改造有碍车辆骑行的道路基础设施；城市建设及改造过程中保障自行车道及人行道的宽度，禁止占用慢车道和人行道；有条件的城市建设自行车专用通道，减少机非、人非冲突等；从而提供便捷、安全、舒适的自行车骑行环境。

注释

1 张昱等《中国城市公共自行车系统：现状、问题和对策》，《中国发展》，2013（5），75

2 Elliot Fishman《公共自行车文献综述》，《城市交通》，2014（2），85

3 陈海明《永久公共自行车在上海的实践和探索》，《中国自行车》，2013（12），77