中国社会保障组织企业化管理体制的构建

三、中国社会保障组织企业化管理体制的构建

(一)明晰社会保障的产权关系

社会保障的产权关系中，最需要明晰的内容主要的有两方面:首先是要明晰财产所有权归谁所有，或者说确定社会保障关系财产所有权的主体。从中国目前的社会保障制度来看，主要可分为三类:个人账户的财产或由国家和有关机构分配给个人的所有权归公民个人所有;国家的财政投入除已明确分配给个人或单位外，归国家所有;一些社会福利机构、社会救助机构通过募捐等方式筹集而来的财产归这些单位所在集体所有。在此基础上再明晰社会保障机构的法人财产权，即由谁来管理、运营这些财产，也就是谁是管理、运营社会保障财产的主体。这是社会保障组织进行企业化管理改革的两个最基本的出发点。当然，在接下来所要讨论社会保障的产权关系的内容只是局限于尚未分配给个人供个人消费使用的、还处在国家或有关单位占有的那部分财产，在这部分财产中，个人账户的所有权和经营权通常是分离的，这是由于社会保障的国家强制性所决定的，虽然这个账户的所有权明确归个人，但是，在国家法定的期间内和范围内，公民是无权去动用这个账户里的财产的，这是无论哪一种社会保障模式都比较一致的规定。

(二)建立新型的社会保障组织制度

市场经济要求国家对社会保障机构之类的公共企业或事业机构，应当承担的首要的职责是为它们设计一个法律结构，^[30]在这种法律结构中，各个部门、各个职务的权力和义务是清楚和明确的，同时，在这种法律结构中，各个部门、各个职务在行使职权时都可彼此之间形成一种相互制衡、相互监督。政府代表国家行使治理的权力时所形成的各个部门的不同分工绝对不能仅仅是一种权力和利益的分配，更重要的是对国家责任的分工、合作以及彼此之间互相监督，因为“不同的责任制度可能会产生不同的资源使用形式……每一个相应的制度倾向于不同的总交易费用相联系”，^[31]因此，这一点对于社会保障组织企业化管理改革来说是一个关键。

经过社会保障制度的长期发展，许多国家的社会保障组织在机构的设立方面已逐渐趋向于按照决策权、执行权、监督权相分离的原则，来对社会保障事务进行分工，组建不同职能的社会保障组织机构，形成了社会保障管理机构、执行机构和监督机构三者并存、互相制衡的组织架构。这事实上是一个在所有权和经营权相分离的基础上、建立委托—代理机制、促使社会保障的决策权、执行权和监督权三权的分立制衡的过程。显然，这一组织架构无论是在组织分权、还是在组织内的利益审核和利益制约上都与现代企业制度有着内在的、根本的一致性。同时，以分权的方式来增强部门内竞争的可能，防范公共部门本身存在的缺陷，^[32]这也是现代经济和社会事业改革与发展的客观要求和必然趋势。

因此，为了适应社会主义市场经济发展的要求，应该参考和借鉴国际上社会保障事业的发展经验和趋势，按照构建现代企业制度的基本思想和基本原则，并在此原则的指导下，遵循“政事分开”的原则，彻底改革中国社会保障机构，改变中国社会保障事业的现状。总地说来，就是从原有的社会保障机构中分离、建立一个专门的社会保障执行机构，对社会保障具体事务进行专业化管理，并且建立专门的社会保障监督机制，对社会保障事务进行专门的监督。具体而言，应该按图7－1所示，从以下三个方面来构建中国新型的社会保障组织制度，组成新的社会保障机构。

1.社会保障管理机构

社会保障管理机构通常是指国家有关社会保障行政管理机构。它主要行使行政职能，对社会保障制度的设立进行调研、规划、改革和完善;制定社会保障有关政策措施;订立有关的社会保障法规，或提出有关的社会保障法律;对有关的社会保障制度的落实情况进行检查;监督社会保障执行机构的工作等。

图7－1　社会保障组织机构企业化管理机制

2.社会保障执行机构

社会保障执行机构是指那些具体实施执行社会保障事务的机构。依据主要的职责不同，这类机构又可以分成两种:

(1)社会保障业务具体经办机构，其主要职责包括:对社会保障制度、法规的具体执行;负责社会保障对象的资格认证、注册、档案记录、个人账户管理和咨询、社会保障待遇标准认定、通知、发放等方面的工作;为社会保障对象提供相关的各种服务等。

(2)社会保障基金运营机构，这些机构主要负责:社会保障费用的征收工作;社会保障基金的运营、管理工作等。由这些机构负责社会保障费用的统一征集，然后按各个不同的保障项目分别设置账户，实行分别管理。同时，资金运营机构还要具体负责投资运营，根据国家关于社会保障基金的投资要求和投资政策，担负起社会保障基金保值、增值的职责。

从国外的经验及中国的实际情况来看，上述这两种机构既可以是国家事业单位(非营利组织)、也可以是私营的、不以营利为最终目的机构等，尤其是社会保障基金的运营机构，从现在的发展趋势来看，更多地还是选择一些专业性较强的私营机构来承担社会保障基金的市场化运营工作。

3.社会保障监督机构

监督国家各项社会保障措施的落实及有关社会保障机构各项工作的开展的机构。它既包括专门的社会保障监督机构，以及由财政、审计、银行、税务等部门组成的相关监督组织机构等。通常的，负责具体业务执行和经办机构的社会保障行政管理机构，同时，具有充当专门的社会保障行政监督机构的职能。有些国家还成立了由企业、职工和社会保障行政管理机构以外的政府部门三方代表组成的、专门的、独立的社会保障监督机构，来负责对社会保障政策、法律、法规执行情况以及社会保障基金的管理、运营等方面的工作进行监督。

当然，按照上述模式来组建中国的社会保障机构，是建立新型的社会保障组织制度的一项重要内容，也是一个重要步骤，但这并不等于是建立新型的社会保障组织制度的全部。在建立新型的社会保障组织制度的过程中还应该注意以下三个问题:

(1)建立科学的社会保障组织机构负责人的选择机制。在国外，社会保障组织机构负责人，通常是从各种专业人才市场中，通过竞争选择的方法来确定。通过竞争方法来选择社会保障组织机构负责人，可以为社会保障组织机构选择高素质的专业人才，同时，还可以在一定程度上起到对所选择的社会保障组织机构负责人进行约束制衡的作用。当然，从中国目前的社会环境、思想意识和各种专业人才市场的发育情况等各方面情况来看，要实行这种机制显然是有困难的，尤其是在社会保障国家事业单位里，其负责人的选择通常还是由组织部门或上级行政主管部门来决定，这就难免带来行政干预、官僚主义作风、工作的低效率等原有社会保障机构存在的问题。所以，能否建立科学的社会保障组织机构负责人的选择机制对于社会保障执行机构，尤其是社会保障国家事业单位管理运营效率的提高也起着重要的决定作用。

(2)建立合理的激励约束机制。在新型的社会保障组织制度中，社会保障组织机构负责人承担着社会保障服务的提供的管理任务，或者是社会保障资产的运营管理任务，他们的工作决定着社会保障基金的保值、增值、为广大社会成员提供普遍高效的社会保障服务等重要目标的实现。因此，必须建立合理的激励约束机制，“政策应该与激励结果相配而不是相悖，这在制定管制时尤其重要。”^[33]国家在颁布和制定有关社会保障的政策措施时，应该保证社会保障组织机构负责人管理自主权能够充分地行使，尤其应该赋予社会保障组织机构负责人经营相应的社会保障法人财产经营的权力，并形成一整套与社会保障组织机构负责人经营业绩直接相应的合理的奖励制度，以便能够对他们进行有效的激励，尽可能地调动他们的工作积极性和发挥他们的创造性。同时，还必须能够有效地约束和制衡社会保障组织机构负责人手中的权力，减少由于社会保障组织机构负责人存在的道德风险可能给社会保障事业带来的危害。

要建立合理的激励约束机制，首先必须能够明确规定社会保障组织机构负责人的责任、权利、义务、利益等多方面的关系。当然这种明确既可以用法律法规的形式来确定，也可以通过与社会保障组织机构负责人订立合同的形式来确定，这二者都具有法律的约束力。在明确社会保障组织机构负责人的责任的同时，必须给予其相应的经济利益。承诺给予社会保障组织机构负责人的经济利益既是对他的一种激励，同时，也是对社会保障组织机构负责人的强有力的约束。

(3)建立有效的监督机制。通过明确社会保障组织机构负责人的责任、权利和义务，设计合理的激励约束机制，对给予社会保障组织机构负责人的行为进行激励和约束，使他们的行为目标与社会保障事业发展的总体目标保持一致或接近，这是在社会保障执行机构中建立严格的内部监督机制的前提条件和基本内容，这在一定程度上可以从加强内部的监督和管理的角度减少和预防社会保障组织机构负责人的机会主义行为对社会保障事业的危害。但是，社会保障事业发展的实践经验表明这还不够，还必须建立有效的外部监督机制，才能将社会保障组织机构负责人的机会主义行为的可能性降至最低程度。^[34]

(三)在社会保障事业中推行现代管理制度

在中国的社会保障组织机构中推行现代管理制度，总的来说，包括以下几个方面的内容:

1.从管理的思想来讲

各级社会保障组织的管理者必须具有正确的社会保障事业管理思想，必须明确社会保障的出发点和归宿都是为广大社会成员提供服务，而且这种服务并不永远都只是为保障对象提供基本的生活保障，这只是最基本的要求，人们的社会保障需求随着经济和社会的发展在不断地扩大和提高。社会保障事业的发展必须和人们的社会保障需求变化保持一致，才能满足经济发展和社会进步的需要。因此，对于社会保障各级组织机构的管理者来说，同样，必须具备诸如战略管理思维、质量观念、市场意识、竞争意识等各种现代管理的思想，并以此来分析社会保障事业的发展趋势、制定社会保障事业的发展战略。

2.从组织结构来讲

首先必须对社会保障内部领导权的归属、划分及如何行使等作出明确、合理的规定，在此基础上建立起科学的社会保障组织领导制度和决策机制。这一点对于社会保障组织管理企业化改革来说，也是非常重要的，因为，“行之有效的决策控制制度按其含义，意味着决策控制(认可和监督)在一定程度上与决策经营(提议和贯彻)的相分离”。^[35]换句话说，也就是社会保障组织管理企业化所极力主张的管理、监督和执行权的分离和制衡的目标能否实现，一定程度上是取决于科学的社会保障组织领导制度和决策机制的建立。

3.从工作人员素质来讲

引进掌握现代经营管理知识与技能的人才，培养具有社会保障专业服务知识的人才。加强职工队伍建设，强化培训工作，提高职工队伍的整体素质和技术水平，建立起一支具有良好职业道德和职业素质的职工队伍，以保证足够的、高素质的人力支撑中国社会保障事业的建设与发展。

4.从工作手段来讲

在社会保障的各种项目的实施、各个环节的运行方面都尽量地推广应用现代化管理方法和手段，建立起完善的计算机管理信息系统(MIS)，推行现代化管理。

现代企业管理中，为了行使各项管理职能和把企业组织同其外部环境联结起来，这需要信息沟通。管理信息系统(MIS)提供了使管理工作能够进行下去的沟通环节。所谓的“管理信息系统”是一个以及时、有效果和有效率的方式来收集、综合、比较、分析和传播企业内外部信息的正式系统。运用电子装备可以快速而又经济地处理大量数据。带有专门程序编制的计算机能处理数据以得出合乎逻辑的结论，并能把数据分类随时供主管人员使用。^[36]在中国的社会保障事业的发展中，同样离不开现代化管理方法和手段，因此，也需要建立起完善的计算机管理信息系统，才能在社会保障事业的发展中真正推行现代化管理。

(四)建立完善的社会保障管理信息系统

现代经济学研究表明，无论是市场或是政府计划对资源的配置都不是万能的，市场或是政府计划都可能发生“失灵”，引起市场或政府计划“失灵”的原因各有不同，^[37]但其中有些部分是一样的，这其中就包括了无论是市场或是政府计划对资源的配置过程中都存在着不同程度上的信息不对称(如图7－2所示)。

图7－2　信息不对称导致的管理混乱

信息不对称问题是现代各国完善市场经济体制和政府管理体制的一个普遍的难题和重要课题。事实上，如何解决社会保障信息不对称问题，也同样是目前各国发展社会保障事业过程中面临的一个复杂、棘手的难题，也是制约中国社会保障事业发展的一个主要问题，这在本章的第一节中分析组织管理中存在的问题时就已经很明确了。因此，如何建立一个完善的社会保障管理信息系统，既是中国社会保障事业发展的一个重要内容，也是当前社会保障管理体制改革的一项紧迫任务。

1.社会保障管理信息系统

在中国，社会保障管理信息系统的建设起步较晚，1995年，当时主管劳动和社会保障事务的劳动部主持制定了《劳动信息工作“九五”规划和2010年发展纲要》，为中国的劳动和社会保障的信息工作的发展和改革做出中长期的规划。提出2010年中国的劳动和社会保障管理信息系统建设目标是:建立比较完备高效的与劳动事业发展相适应、与国家信息系统相衔接的国家级劳动信息系统，以及时、全面的信息为依托，以科学、准确的分析为手段，面向宏观和微观两个层次，提供决策支持和信息服务。具体说来也就是:

(1)建立劳动力市场、劳动关系、工资收入、社会保险、劳动安全、职业技能开发和企业管理等业务领域的管理信息系统，努力提高系统覆盖面和整体管理水平。

(2)建立以中心城市为基础的，分布式与集中式相结合的全国劳动系统计算机网络系统，形成科学的运行管理机制。适时加入国家经济信息网络，实现网际互联。

(3)建立多渠道、多层次、全方位的信息采集制度，保证信息的准确性、时效性和实用性。

(4)充分发挥信息资源的使用价值，面向政府部门，提供包括统计分析、预测分析、监测预警、政策模拟和政策评价在内的多层次的决策支持手段;面向企业及劳动者个人，提供全方位的信息服务。^[38]

虽然从这几年的实施情况来看，与这些发展目标尚有较大差距，但是，在劳动和社会保障管理信息系统软件开发、网络硬件设施等方面建设有了较快的发展，初步建立起由国家级、省级劳动科研机构、信息机构和劳动行政部门组成的劳动和社会保障信息管理的研究、开发队伍;开始形成了一些规范化的调查分析制度、监测预警预测制度;开发出不少广泛用于社会保险、劳动就业等各业务领域的经济模型、政策分析评价体系或应用软件等，为政府在劳动和社会保障事务方面的决策支持系统打下一定的基础;同时，还强化了信息服务功能，建立相关的信息发布制度，定期发布劳动和社会保障事业发展的信息和预测报告，为政府部门提供决策参考;也逐步推广利用系统网络资源，为企业和劳动者个人提供各种有关劳动和社会保障的信息咨询与服务工作，提高决策支持和信息服务水平，充分发挥系统应有的效益。

2.社会保障卡

社会保障卡是一种存有持卡人的姓名、身份证号码、家庭住址、照片等个人基本信息和劳动者的社会保障专用信息集成电路卡(即IC卡)，通过社会保障卡可以实现劳动者、用人单位与国家社会保障系统之间的劳动和社会保障信息收集、识别、共享和交换。目前，在一些社会保障制度发达国家，社会保障卡已被广泛应用，其主要功能有以下四个方面:

(1)身份识别凭证功能，社会保障卡可作为识别持卡者合法身份的凭证，它是持卡者有权进行就医、求职登记、领取社会救助金以及办理各项社会保障业务的电子凭证。

(2)信息存储功能，社会保障卡可替代手工完成对持卡人各个时期的信息的记录，既提高了工作效率，又增强数据录入的真实性和准确性。

(3)信息交换功能，社会保障卡的建立可以实现社会保障系统各项业务的信息共享和交换，并与其他政府部门间的相关信息进行交换，从而实现社会保障业务的电子化办公和社会化运行，提高社会保障部门的管理决策水平与办事效率。

(4)信息查询功能，社会保障卡还可以使持卡者凭借社会保障卡，在社会保障管理信息系统的网络中进行信息查询，使持卡人及时地了解自己的养老、失业、医疗等各方面的社会保障情况，有助于增强社会保障业务的透明度和广大社会成员对社会保障事务的监督。此外，在中国以国外的社会保障卡使用实践为基础，还开发了办理户籍注销和变更、出国护照、婚姻事务等其他一些功能。可见，社会保障卡强大的讯息收集、存储、处理功能，可以方便市民，规范社会保障事务管理，使得它被广泛地应用在劳动合同管理、工资收入管理、养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、就业服务、职业技能培训和鉴定、生育保险及劳动与社会保险争议等社会保障事务的各个领域甚至其他相关领域。

作为中国劳动和社会保障管理信息系统的关键组成部分之一的社会保障卡，也是今后中国劳动和社会保障管理信息系统建设的一项重要任务。根据中国《社会保障卡建设总体规划》，今后中国将根据统一的规划，在建立和完善劳动和社会保障管理信息系统的过程中，稳妥有序地实施IC卡技术;在城镇用人单位和从业人员、离退休人员中分别发行社会保障(单位)卡和社会保障(个人)卡;实行社会保障卡的一卡多用和全国通用，实现信息在最大范围内的共享和交换。简言之，中国社会保障卡的建设目标是“一卡多用，全国通用”。中国还将根据:①在信息内容方面要满足社会保障各项业务的基本需求和发展要求。②要实行统一的应用标准，并与劳动和社会保险管理信息系统宏观统计数据库和资源数据库的标准相一致。③要与国际、国内有关的技术标准和信息标准相衔接。^[39]

社会保障卡制度，是现代社会事务管理的基础工程，是一个庞大的信息系统工程，这一工程涉及千家万户，需要强有力的协调，而且，社会保障管理信息系统的网络和资源数据库是社会保障卡应用的前提，所以，在社会保障卡推广应用过程中要从社会保障管理信息系统的网络和资源数据库发展状况出发，要服从信息系统建设的整体要求，在建设、完善的社会保障管理信息系统的基础上稳妥有序地推广应用社会保障卡，同时，社会保障卡系统又是社会保障管理信息系统中的一个相对独立的子系统，在社会保障卡推广应用过程中所收集和存储的的信息又是社会保障管理信息系统的网络和数据库的重要来源和有效补充，因此，在二者的发展过程中必须互相协调、有机结合，才能共同促进社会保障信息资源在全社会范围内的共享，推动社会保障管理信息系统一体化管理的实现，提高社会保障组织管理和其他各项工作的效率。